房產(chǎn)稅改革合法性被指存瑕疵 不符現(xiàn)代國家治理觀念

房產(chǎn)稅立法應(yīng)成為落實(shí)稅收法定原則的突破口

在符合法治要求的前提下，房產(chǎn)稅改革主要有兩條可選路徑：一是由國務(wù)院修改《房產(chǎn)稅暫行條例》，二是由全國人大及其常委會(huì)制定《房產(chǎn)稅法》。二者看似相近，但立法主體不同的背后，實(shí)際上存在著民主性、科學(xué)性與立法成本上的重大區(qū)別。

法律的制定機(jī)關(guān)同時(shí)也是最高民意代表機(jī)關(guān)，因而天然地具有最強(qiáng)的民主性。行政法規(guī)的制定機(jī)關(guān)是最高行政機(jī)關(guān)，它與民意的聯(lián)系是間接的，且很容易因?yàn)榧婢吡⒎ㄅc執(zhí)法的職能而導(dǎo)致權(quán)力膨脹。

《決定》提出“加快房地產(chǎn)稅立法并適時(shí)推進(jìn)改革”。有觀點(diǎn)認(rèn)為，這一表述僅僅是指由國務(wù)院修訂《房產(chǎn)稅暫行條例》。其實(shí)，這不得不說是一種誤讀，沒有準(zhǔn)確地理解《決定》的精神。應(yīng)當(dāng)看到，《決定》在第27條“推動(dòng)人民代表大會(huì)制度與時(shí)俱進(jìn)”中寫入“落實(shí)稅收法定原則”，在第五部分“深化財(cái)稅體制改革”中將“完善立法”放在改革目標(biāo)的首位，并且在第九部分“推進(jìn)法治中國建設(shè)”中著重強(qiáng)調(diào)了“完善規(guī)范性文件、重大決策合法性審查機(jī)制”和“加強(qiáng)對行政執(zhí)法的監(jiān)督”等要求。從對房地產(chǎn)稅改革的表述本身來看，《決定》使用的是“加快立法”并“適時(shí)推進(jìn)改革”，而非“加快改革”并“適時(shí)立法”，這也傳達(dá)出重視房產(chǎn)稅立法的清晰信號。同時(shí)，房產(chǎn)稅改革還需要和土地增值稅、城鎮(zhèn)土地使用稅、耕地占用稅的改革一起統(tǒng)籌考慮，整體推進(jìn)房地產(chǎn)稅制改革。

我們可以認(rèn)為，《決定》已經(jīng)為未來的房產(chǎn)稅改革指明了路徑，那就是：落實(shí)稅收法定原則，通過全國人大制定《房產(chǎn)稅法》的方式來推進(jìn)改革。

不過，正如習(xí)近平總書記在對《決定》進(jìn)行說明時(shí)所指出的那樣：“財(cái)稅體制改革需要一個(gè)過程，逐步到位。”落實(shí)稅收法定原則也需要一個(gè)循序漸進(jìn)的過程。在本輪稅制改革中，“營改增”和房產(chǎn)稅改革是主要推進(jìn)方向。“營改增”主要是減輕稅負(fù)，因此在人大立法之前，還可以通過國務(wù)院修改行政法規(guī)的形式進(jìn)行。而房產(chǎn)稅改革則是要擴(kuò)大征收范圍，涉及到增加稅負(fù)。同時(shí)，房產(chǎn)稅是直接稅，納稅人對增稅的反應(yīng)最為敏感、直接，因而很需要通過立法來推進(jìn)改革，以此凝聚共識、減小阻力。我們認(rèn)為，房產(chǎn)稅立法應(yīng)當(dāng)成為落實(shí)稅收法定原則的突破口。

房產(chǎn)稅立法需要平衡好三方面的關(guān)系

作為落實(shí)稅收法定原則的突破口，房產(chǎn)稅立法程序不光關(guān)系到此次改革，還承擔(dān)著為今后的稅收立法樹立標(biāo)桿的職責(zé)。我們認(rèn)為，在立法過程中，需要著力平衡好三方面的關(guān)系。

立法與行政的關(guān)系

全國人大的房產(chǎn)稅立法過程并不排斥行政機(jī)關(guān)的參與，但也不宜由行政機(jī)關(guān)“喧賓奪主”。在我國的立法程序中，法律草案雖然由國務(wù)院提交，實(shí)際上卻是由相關(guān)部委起草，而最終審議通過的法律和法律草案相比，很少有大規(guī)模的、實(shí)質(zhì)性的修正，這就為部門利益制度化提供了空間。我們認(rèn)為，在未來的稅法起草過程中，應(yīng)當(dāng)改變部委主導(dǎo)的狀況，由全國人大專門委員會(huì)或全國人大常委會(huì)相關(guān)工作委員會(huì)牽頭、協(xié)調(diào)相關(guān)部委參加。特別是房產(chǎn)稅立法還涉及到小產(chǎn)權(quán)房、不動(dòng)產(chǎn)登記等諸多事項(xiàng)，因此更要把住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部等部委都納入統(tǒng)一的起草協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，從而實(shí)現(xiàn)相關(guān)改革信息共享、同步推進(jìn)。

需要澄清的是，全國人大收回稅收立法權(quán)，并不意味著現(xiàn)有的稅收法規(guī)、規(guī)章自動(dòng)失效，也不意味著行政機(jī)關(guān)失去了制定稅收法規(guī)、規(guī)章的權(quán)力。也就是說，國務(wù)院仍可以為了執(zhí)行法律而制定稅收行政法規(guī)，財(cái)稅主管部門也可以出臺具體解釋與執(zhí)行細(xì)則。全國人大也仍然可以授權(quán)國務(wù)院進(jìn)行稅收立法，但這些授權(quán)應(yīng)當(dāng)遵循具體、明確、“一事一議”的標(biāo)準(zhǔn)，不能再進(jìn)行空白授權(quán)和一攬子授權(quán)。同時(shí)，全國人大應(yīng)當(dāng)對授權(quán)立法進(jìn)行監(jiān)督和審查。

政府與納稅人的關(guān)系

近年來，越來越多的有識之士認(rèn)識到，應(yīng)當(dāng)推動(dòng)政府從“管理”向“治理”轉(zhuǎn)變，而其核心就是奉行法治精神、厲行法治原則，讓公民成為參與國家治理的主體。在稅收立法方面，這一轉(zhuǎn)變尤顯重要。

對此，《決定》專門提出：“完善人大工作機(jī)制，通過座談、聽證、評估、公布法律草案等擴(kuò)大公民有序參與立法途徑，通過詢問、質(zhì)詢、特定問題調(diào)查、備案審查等積極回應(yīng)社會(huì)關(guān)切。”因此，在未來的稅收立法中，要堅(jiān)持“開門立法”，從信息輸入和信息輸出兩個(gè)渠道完善民意吸納機(jī)制，引導(dǎo)民眾理性而富有效率地表達(dá)自己的意志。

需要專門指出的是，稅收立法應(yīng)當(dāng)特別注意吸收專家學(xué)者的意見，充分發(fā)揮智庫的作用。在現(xiàn)代社會(huì)中，信息不充分已經(jīng)成為立法工作的最大約束條件，而專家在立法信息方面具有專業(yè)知識和技術(shù)上的優(yōu)勢，以及國外和國際有關(guān)信息上的優(yōu)勢。當(dāng)然，學(xué)者也需要在參與立法的過程中保持中立、理性，成為溝通政府與社會(huì)、理論與實(shí)踐、理想與現(xiàn)實(shí)的“橋梁”。

中央與地方的關(guān)系

房產(chǎn)稅的稅源幾乎沒有流動(dòng)性，并且繳納的稅款與地方公共服務(wù)具有最直接的聯(lián)系，因而是典型的地方稅種。如果我國考慮將房產(chǎn)稅作為地方政府主體稅種的話，面對各地的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、財(cái)政收入情況、房價(jià)高低等方面的較大差異，“一刀切”的稅制恐怕會(huì)加劇區(qū)域財(cái)力的不均衡。因此，在房產(chǎn)稅立法過程中，可以考慮更好地發(fā)揮地方的積極性。

從我國目前的實(shí)際情況看，暫不完全下放稅收立法權(quán)也是較為穩(wěn)妥的。不過，省級政府可以根據(jù)稅收行政法規(guī)來制定實(shí)施細(xì)則，對于營業(yè)稅等稅種還享有在法定范圍內(nèi)自行確定稅率的權(quán)力。對于房產(chǎn)稅而言，同樣建議全國人大在立法中對稅率等項(xiàng)目設(shè)置法定范圍，允許地方根據(jù)實(shí)際情況具體調(diào)整。在房產(chǎn)稅作為地方主體稅種的情況下，低稅率會(huì)使得地方財(cái)政收入縮水，且房產(chǎn)稅稅源本身流動(dòng)性不大，因而不太可能導(dǎo)致嚴(yán)重的惡性稅收競爭。反過來說，這就要求全國人大立法將關(guān)注點(diǎn)放在幅度稅率的上限，保持各地的稅負(fù)水平總體合理。

需要特別討論的是，地方對于房產(chǎn)稅的調(diào)整權(quán)應(yīng)當(dāng)由地方人大還是地方政府行使。根據(jù)《立法法》第64條第1款、第73條第2款規(guī)定，地方性法規(guī)和地方政府規(guī)章的范圍都包括執(zhí)行性立法，因而無論授權(quán)給誰，都不存在合法性上的問題。不過，從正當(dāng)性角度考慮，地方人大作為地方國家權(quán)力機(jī)關(guān)，更適合決定重大地方性事務(wù)。特別是對于涉及地區(qū)納稅人切身福祉的稅收事項(xiàng)來說，更應(yīng)當(dāng)由地方人大及其常委會(huì)根據(jù)法律的授權(quán)來決定。

黨的十八屆三中全會(huì)提出了“現(xiàn)代財(cái)政制度”和“科學(xué)的財(cái)稅體制”的概念，并且多次強(qiáng)調(diào)制度在財(cái)稅領(lǐng)域的重要性。而制度的關(guān)鍵就是法治，制度建設(shè)的核心在于法治建設(shè)。我國深化財(cái)稅體制改革的過程，也必然是經(jīng)由財(cái)稅法制走向財(cái)稅法治的過程。具體到房產(chǎn)稅改革來說，法治化既是其制度目標(biāo)，也是其優(yōu)選路徑。其實(shí)，從行政主導(dǎo)路徑走向立法主導(dǎo)路徑，本身也是一次改革，而且是制度和觀念上的雙重深刻變革。(北京大學(xué)法學(xué)院劉劍文 陳立誠)