充分發揮市場在配置科技資源中的作用

核心要點：

■ 要放寬科技服務型企業的準入。科技服務業已經并將繼續涌現出各種各樣的新型業務、新型業態和全新的企業組織形態。

中共十八屆三中全會提出：“經濟體制改革是全面深化改革的重點，核心問題是處理好政府和市場的關系，使市場在資源配置中起決定性作用和更好發揮政府作用”，并提出科技體制改革的主要目標和任務是“發揮市場對技術研發方向、路線選擇、要素價格、各類創新要素配置的導向作用”。我國的財政科技投入從1978年的52.89億元增加到2012年的5600.1億元，35年間增長超百倍，有力推動了科技事業的快速發展和整體科技實力的顯著提升。但是，科技資源配置過度行政化、分散重復、封閉低效的問題也隨之日益凸顯。我們必須深入思考如何落實十八屆三中全會對科技體制改革提出的要求，在科技資源的配置中充分發揮市場作用，讓全社會創新活力競相迸發。

一、由市場來評價技術創新項目，構建有利于發揮市場作用的技術創新政策體系

在技術創新和應用研究領域，我們實施了863計劃、國家科技支撐計劃、科技重大專項等科技計劃，設立了科技型中小企業技術創新基金、科技型中小企業創業投資引導基金，出臺了企業研發費用加計扣除、高新技術企業稅收優惠等諸多優惠政策，有力地推動了科技與經濟的結合，強化了企業在技術創新中的主體地位。但時至今日，我們很多產業競爭力不強、核心技術受制于他人，仍然是不爭的事實。這與過度行政化的科技資源配置方式不無關系。譬如，由于政府與市場的關系沒有完全理順，在科研項目的具體組織實施過程中，常常存在對政府科技投入邊界把握不當的現象，許多應由市場決定的技術研發方向、開發項目和產品、技術路線由政府直接決定，結果往往事與愿違。現實中由政府決定技術研發項目失敗的例子并不鮮見，許多研發項目花了不少錢，也出了不少樣品和成果，但由于脫離市場和實際，難以轉化，更談不上市場化和產業化，導致科技資源的巨大浪費。與此形成鮮明對比的是，那些遵循市場規則開展技術創新、由市場發揮資源配置作用的民營科技企業，卻顯示出蓬勃的創新活力。我們在近些年的調研中看到，活躍在北京中關村及其他一些高新技術園區的民營科技型小微企業和各類創新主體，如創新工場、3W咖啡、創客空間等創新孵化器孵化的科技型小微企業，在市場競爭中脫穎而出，許多科技型小微企業擁有世界先進技術，并在政府的政策引導和支持下不斷發展壯大。這促使我們反思，如果我們在技術創新中更加注重發揮市場的作用，如果能把更多的技術創新資源以市場手段配置給這些活力四射的民營企業，一定會創造出更大、更好的業績。

為此，要構建有利于發揮市場作用的技術創新政策體系。要適當控制政府在產業應用技術方面的投入，減少對企業技術研發項目的資助，把省下的經費用于減免科技企業稅收，更多地采用普惠性政策調動企業和社會的創新積極性。發揮市場對科技成果的評價和篩選作用，更多地實行“后補助”政策，把政府支持的重點放在那些有應用價值、有市場前景的技術成果上，使那些做出業績的企業、特別是那些創新業績好但處在成長期的小微企業能夠得到政府的支持。進一步細化落實政府采購政策，發揮政府采購對科技創新的激勵作用。此外，應改變以往對技術創新偏重于采用無償資助的做法，更多地采取引導基金、購買服務、“項目貸款制”等支持方式。這樣，既解決了企業急需的創新資金問題，又提高了財政投入效率，還維護了公平競爭的市場環境。事實上，許多國家都采取類似的資助方式，如加拿大的技術伙伴計劃、以色列的國家產業開發基金、德國的小型技術企業參與基金等，我們應學習和借鑒國外這些好的經驗和做法。

二、完善技術創新鏈條，大力發展科技服務業

長期以來，我們往往將技術創新簡單地理解為由科研單位和生產企業實施的技術研發及成果轉化推廣過程。事實上，從產品研發到走向市場，需要一大批從事中間環節開發的科技型企業和機構，這些參與各個創新環節的企業，在不斷退出、不斷進入的過程中，一環扣一環、接力賽似地將“初級”創新產品向最終成熟商品推進。新藥的研制是這方面典型的例子。在美國，上市一個新藥，平均研發成本高達12億—20億美元，耗時長達12—15年。這是任何一個企業都難以單獨完成的，即使是國際制藥業巨頭，也多靠收購后期研發成果，并在此基礎上完成最后產品的開發。他們還將研發工作大量外包，既可以加快研發進程，又可以在產品附加值不斷得到增加、利潤得到分享的同時，使風險得到分擔。

科技成果的轉化還離不開各類科技服務企業和機構的參與。以美國硅谷為例，那里聚集了大批從事研發設計、檢測認證、知識產權、創業孵化、市場推廣等各類服務型小微企業。在當代，發達的科技服務業是技術創新體系中不可或缺的組成部分，只有在科技服務業發展壯大的基礎上，技術創新才能得以實現，成果才能得到轉化。科技服務業不發達，是我國技術創新的一個突出短板，也是我國技術創新能力不強、成果轉化率低的一個重要原因。因此，我們要采取切實措施，大力扶持科技服務業的發展，特別要支持小微科技型服務企業和新型研發組織的發展。

在培育和扶持科技服務業發展中，要特別注重發揮市場的作用。科技服務企業的活力來自市場競爭，要通過市場機制來合理配置資源，以此推動科技服務業的形成、發展和完善。要把大量由政府開展的科技服務業務（如檢驗檢測、評估、鑒定等）推向市場，政府應將工作的重點放在規范制度、提供服務、加強監管等方面。現在不少原來隸屬政府的科技服務事業單位、企業和機構，雖然名義上與主管部門脫了鉤，但事實上并沒有真正脫鉤，政事不分的情況依然嚴重，不少事業單位（機構或企業）借助政府搞市場壟斷，甚至搞變相的行政審批。要下決心解決這個問題。

要放寬科技服務型企業的準入。科技服務業已經并將繼續涌現出各種各樣的新型業務、新型業態和全新的企業組織形態。由于它們與傳統服務業不同，如果嚴格按照我國現行工商登記注冊制度和市場管理規定進行注冊、登記和管理，就必然出現許多科技服務企業難注冊、難登記、難開展業務的情況。我們在調查中發現，某地一家從事檢驗檢測的公司能夠順利拿到歐美國家多項準入資質，卻無法獲得國內相應的準入資質。要盡快改變這種狀況，學習發達國家先進的科技服務業管理辦法，修改和完善科技服務業的注冊登記辦法以及相關的工商管理政策，放寬市場準入，為科技服務業的發展提供良好的政策環境。

要為科技服務業的發展提供優惠政策。這些政策包括：實行科技服務企業享受與高新技術企業同等的稅收優惠政策；特別注重扶持小微科技企業，通過稅收優惠和風險補償等手段，引導創業投資真正投向初創期科技型小微企業；加大對新興業態科技服務機構創業者的支持，鼓勵其做大做強；支持人才培訓機構、行業協會、高等院校、科研院所等各類主體建立科技服務人才培養基地，推動科技服務業理念和有關教學內容進入學歷教育體系，培養大批科技服務人才；適當放松科技服務領域外資進入限制，引進一些知名科技服務企業，通過示范和帶動作用促進我國科技服務業整體水平提升。

三、加強科技資源配置的統籌協調和公開透明，用好政府這只看得見的手

我國現行的科技管理體制存在嚴重的多頭管理、部門分割、缺乏統籌的問題。目前，中央財政科技投入的分配管理涉及多個部門和單位。各個部門都設立了名目繁多的科技計劃和項目，各部門之間又難以統籌協調，導致科研重復立項、科技資源配置分散和浪費。

與此同時，科技資源分配的公開透明度也亟待提高。根據九三學社近年所做的萬份問卷調查顯示，82.5%的科技人員認為在科技經費分配、成果評估和評獎過程中行政的操控權過大。中國科學院科技政策與管理科學研究所課題組針對8000余位科研人員所做的科研環境狀況調查也顯示，對于本地區政府部門科研資助機制，除32%的科研人員沒有給出明確判斷外，選擇“整個資助機制公開、透明”選項的人員比例不到5%，而認為“過程非常不透明，各種潛規則非常嚴重”的比例達13%，另有30%科研人員認為存在一些不公正和不合理的地方，“但不是很嚴重”。

我們看到，新近發布的《國務院關于改進加強中央財政科研項目和資金管理的若干意見》明確提出，要在現有各類科技計劃（專項、基金等）科研項目數據庫基礎上，按照統一的數據結構、接口標準和信息安全規范，在2014年底前基本建成中央財政科研項目數據庫；2015年底前基本實現與地方科研項目數據資源的互聯互通，建成統一的國家科技管理信息系統，并向社會開放服務。這些舉措對于減少科技資源分割和重復立項非常必要，要扎實推進并取得實效。更重要的是，要徹底解決科技資源配置分散和分配不公的問題，科技管理相關部門應當徹底從直接分配資源的事務性工作中解脫出來，專心于制定宏觀科技政策、監督科技計劃實施以及評估科技投入績效等，把項目確定、資金撥付、運行管理等各項權能交給獨立的第三方專門機構承擔。為此，應統籌規劃科技資源整體布局，進一步明確國家各類科技計劃、專項、基金的定位和支持重點，建立評估、調整和中止機制。同時，通過現代信息技術和監督管理機制建設，提高科學家和社會公眾在公共科技決策和項目組織實施過程中的參與程度，增強科研項目及經費信息的公開透明程度。

目前我國行業共性技術和關鍵技術創新主體缺位，一些原來從事行業共性技術研發的科研院所轉制后變為企業，沒有從事共性技術研發的動力，而國家對這些企業從事的共性關鍵技術研發的支持又不穩定，導致我國行業共性技術和重大關鍵技術開發落后，并嚴重制約了基礎產業的技術進步。行業共性技術和重大關鍵技術屬于競爭前領域，不能完全由市場推動，必須發揮政府的主導作用。為此，應加大政府對行業共性關鍵技術研發的統籌協調與支持力度，包括統籌協調各行業、各部門，在科學家、企業家的廣泛參與下確定行業共性技術和重大關鍵技術的研發方向、路線等，改革現行資助方式，加大支持力度，完善監督管理制度等。對于基礎研究資源的配置，雖然不能完全由市場決定，但也要避免政府不適當的干預。政府要做的是增加對基礎性研究的投入，制定科學合理的管理政策。要完善同行評審機制，建立更加公平、公正、公開和科學合理的科研評價體系，讓資源更多分配給真正能出成果的科研團隊。