專家：反腐制度需加強完善 近2年更多用非常手段

此前有學者分析,十八屆四中全會將借助前一個階段反腐敗斗爭積累的經驗和教訓,開始重視從“治標”向“治本”的轉化,把工作重點放到反腐敗的制度建設上來,最終形成對腐敗的制度約束。

中國社會科學院法學研究所研究員周漢華教授也希望能看見,四中全會在回應反腐等重大現實問題上,提出有針對性的、可操作的制度性措施。10月21日,在接受齊魯晚報記者專訪時,周漢華表示,不能說我們沒有制度化反腐,目前正紛紛進入程序的對落馬高官的審判,就是根據制度來的。只是我們的制度確實需要進一步加強和完善,因為在過去不到兩年時間里,我們更多的是動用了一些非常時期的非常手段。

讓市場真正起到決定性作用有利反腐

我們應加強制度反腐。因為近一段時期以來,尤其是十八大以來,通過一些帶有運動式的整治,如中央巡視組、群眾路線教育,這更多是非常時期的非常手段。

齊魯晚報:十八大以來反腐成果比較明顯,但反腐的“法外之地”依然存在,除了打“老虎”“蒼蠅”,其他一些奢靡之風、作風問題該怎么監督?

周漢華:反腐是全社會關心的問題,我覺得依法反腐應該是接下來的大方向,尤其是反腐的法律制度建設。

比如我們能不能在刑法規定貪污受賄等行為的基礎上,制定專門的反腐敗法,把某些新的腐敗行為納入進來,如性賄賂和腐敗關系鏈條。另外,我們需要在法律上更好地建立一個有效反腐敗的執法體制。三中全會已經明確了紀檢監察機構執行這種雙重領導,那么怎么把紀檢、監察的這種行政監察、紀律措施和反腐的司法制度有效銜接起來,這是值得大家探討的問題。

齊魯晚報:反腐在接下來會不會有更深入的制度層面安排?

周漢華:現在的反腐其實是兩條腿走路。一方面靠制度來反腐,我想這是治本之策；另一方面就是王岐山書記所說的,用“治標”來為“治本”贏得時間。

現在其實已經是制度化反腐,我們有刑法,有政府信息公開條例,我們的公車制度改革以及“三公”經費公開,就是根據政府公開條例進行的。還有我們的行政監察法,在反腐實踐中也發揮著重大作用。沒有這些制度,我們很難看到近期這種密集的反腐過程。

但是我們的制度確實還需進一步完善,從這個意義上說,我們應加強制度反腐。因為近一段時期以來,尤其是十八大以來,通過一些帶有運動式的整治,如中央巡視組、群眾路線教育,這更多是非常時期的非常手段。

不過兩條腿走路是我們體制的一個優勢。從長遠發展看,制度有進一步完善的空間,這涉及多個方面。首先是立法,我們反腐的法律還有進一步提高的空間。此外,就是官員財產公開。一直有個說法,說現在條件還不成熟。我們應該在政府信息公開的基礎上,先在內部進行財產申報。這方面的工作已經開始,一定級別以上的干部都在公開財產。然后再逐步擴大公開的范圍,向社會公開,讓權力在陽光下運行。

齊魯晚報:這是立法層面上的,那么司法層面呢?

周漢華:大家一直建議,我們能不能建立香港廉政公署式的司法機構,解決我們目前司法權限交叉、多部門執法導致的司法配置上的不合理問題。

但反腐不局限于立法、司法層面,體制建設上要改變的地方更多。腐敗怎么產生的?是權力產生的。所以真正治理腐敗,法律也好,反腐機構也罷,可能都不是主要的,最主要的是要從破除權力不受限制這個核心問題入手。

不受限制的權力,必然導致腐敗。如果我們不能從這個源頭上全面深化改革,真正實現三中全會決定所說的,讓市場在資源配置中起決定性作用,那么你法律規定再嚴、反腐機構再多,都解決不了這個根源性問題。所以說,反腐要見成效,核心在限制公權力,讓市場發揮更大作用。

齊魯晚報:您的意思是深化改革有利于反腐敗?

周漢華:十八大提出要實現真正的政企分開、政資分開、政事分開、政社分開。一旦實現這四個分開,我們的反腐壓力就沒有現在這么大,因為該市場決定的,市場去解決了,政府沒有權力,就不可能有腐敗。讓市場經濟真正發育起來,形成一個良性的社會結構,不是什么事情都靠政府來做,就會實質性減少腐敗的機會,產生廉潔的政府。

黨必須在憲法和法律內活動

通過一系列的制度,如果我們能處理好黨的領導和依法治國的關系,中國的法治就有希望。如果處理不好,中國的法治進程就會走得很艱難。

齊魯晚報:政府需要限權,還有學者提到依法治國首先要依法治官,這樣的話,以后立法會不會向行政法的方向傾斜?

周漢華:應該也不是叫傾斜。法治建設是系統的,既有加強吏治的法,包括我們的行政許可法、行政強制法、行政處罰法,還有我們未來會制定和完善的行政收費法、公務員法、行政監察法,這個過程一直沒停止。另一方面,我們在社會秩序、社會公平領域的立法也沒停止,比如證券法、社會救助法等。

所以法治建設不是說要向哪個方面傾斜,只是每年制定的立法計劃會有一個側重點。這個側重點是怎么來的呢?它不是根據理論,而是根據當前突出的社會問題來確定的。

齊魯晚報:我們看到有個別地方,存在權大于法的現象,那么黨的領導與法治建設到底該呈現什么樣的關系?

周漢華:這是中國法治建設不可回避的問題。其實在這一點上,我們黨也是經過探索的,現在基本明確了,就是最后必須實現黨的領導、人民當家做主和依法治國三者有機統一。

你不能把黨的領導和依法治國對立起來。因為中國共產黨的領導,既是歷史和人民群眾的選擇,也是我們的憲法所確立的四項基本原則的核心。另一方面,又必須堅持依法治國,因為我們的經驗教訓都表明,如果不按法治辦,就必然導致分配不公,群體性事件不斷,維穩壓力越來越大,官員腐敗無法根治,影響黨在群眾中的威信。

齊魯晚報:怎么才能實現這種有機統一?

周漢華:這在中國是最大的挑戰,也是一個歷史性任務,其他國家都沒有做過,他們都沒有我們這樣的國情。要實現這三者有機統一,得通過一系列的制度設計。一方面,法治必須具有最高權威,任何組織和個人都要守法,這是法治的規范要求,黨必須在憲法和法律范圍內活動,這是黨章的要求,也是憲法的要求。另一方面,黨又要在推進整個依法治國的過程中發揮領導作用,現在的說法叫領導立法、保證執法、帶頭守法。

所以黨在法治建設中的作用歸納為三句話,第一,黨來領導立法；第二,黨來保證執法；第三,黨要帶頭守法。通過一系列的制度,如果我們能處理好黨的領導和依法治國的關系,中國的法治就有希望。如果處理不好,中國的法治進程就會走得很艱難。四中全會一定會在這個問題上進一步明確方向,處理好黨紀和國法的關系。

維護好私權,維穩問題迎刃而解

現代社會,老百姓的權利越大,政府管理就會越有效,最沒有維穩壓力,甚至穩定不用維護,就能自然而然達到。

齊魯晚報:過去一段時間,出現不少征地拆遷等群體事件,其背后往往是個人、民企等組織私權受侵害。習總書記在中央政法工作會議上強調,要處理好維穩和維權的關系。那么私權保護能否得到足夠重視?

周漢華:一些已經透露出來的信息,昭示了四中全會一定會在公平法治和其他組織、個人權利的保護上有實質性的邁進,這一點是可預期的,從習總書記這兩年來一系列關于法治的論述中也可以合理地推論出來。

習總書記說要處理好維穩與維權的關系,這是一個非常英明的論斷,那次講話還提出來,讓老百姓在每一個案件中都能感受到公平正義。他在紀念現行憲法公布施行三十周年講話中還提到,要讓憲法走入老百姓的心里。所以說,全面推進依法治國,必然會在科學立法、嚴格執法、公正司法、全民守法這四個方面都有推進。

齊魯晚報:那么維穩和維權的關系怎么理順?

周漢華:兩者其實是雙贏的關系。做好權利保護是整個法治的根基,在現代社會,你做好了權利保護,維穩的壓力或者維穩的任務就迎刃而解了。

最近我寫了篇文章,回應一些政法干部的疑問,他們說,這個社會到底是老百姓權利大,還是政府權力大?我們從法治先進國家的經驗和法治理論來說,民權和國權其實呈正相關的關系,而不是負相關的關系。現代社會,老百姓的權利越大,政府管理就會越有效,最沒有維穩壓力,甚至穩定不用維護,就能自然而然達到。

封建社會則恰恰相反,靠愚民來維持統治,老百姓越笨,國家越好統治。商君書里就說,民弱國強,民強國弱,他一定要重農抑商,不能讓你有財產,不讓你太強。

在現代法治出現前,傳統法家那一套可能有道理,但是法治出現后情況就變了。尤其現在我們處于網絡時代,讓民弱很難。在今天這樣的執政環境下,就應該確立民強國強、法治國安、公正國穩,這樣一種新的執政理念才適應現代社會的發展。你看世界上的國家,哪個國家老百姓權利保護得好,它一定就是強國,哪個國家老百姓沒有權利,它很難會是強國。

人物簡介

周漢華,中國社科院法學研究所研究員、憲法行政法研究室主任。原國務院行政審批制度改革專家咨詢組成員,被國家信息化領導小組聘任為國家信息化專家咨詢委員會委員,曾被授予“國家信息化專家咨詢工作2002年度突出貢獻獎”。

文/片　本報記者　劉帥　寇潤濤　實習生　周一　邵魯文