瞭望：從頂層設計“依法治國”整體方略

解析四中全會依法治國總目標

四中全會公報指出，全面推進依法治國，總目標是建設中國特色社會主義法治體系，建設社會主義法治國家。這就是，在中國共產黨領導下，堅持中國特色社會主義制度，貫徹中國特色社會主義法治理論，形成完備的法律規范體系、高效的法治實施體系、嚴密的法治監督體系、有力的法治保障體系，形成完善的黨內法規體系，堅持依法治國、依法執政、依法行政共同推進，堅持法治國家、法治政府、法治社會一體建設，實現科學立法、嚴格執法、公正司法、全民守法，促進國家治理體系和治理能力現代化。實現這個總目標，必須堅持中國共產黨的領導，堅持人民主體地位，堅持法律面前人人平等，堅持依法治國和以德治國相結合，堅持從中國實際出發。

“當前已到全面深化改革的關鍵、瓶頸時期，國內的社會矛盾凸顯、國外的挑戰前所未有，很多改革亟需從制度上突破。法治，不是跟某一個人在戰斗，而是跟幾千年根深蒂固的思維模式、傳統惡習在戰斗。整個法治中國進程已經表明，簡單的修修補補或者動動小手術，一兩個立法上的小項目或者某個方面加強一下，都不能從根本上解決問題，現在已經到了從根本上解決制約法治進程的核心的、制度化的問題。”梁鷹說。

公報提出了全面推進依法治國的總目標——“建設中國特色社會主義法治體系，建設社會主義法治國家。”

而“形成完備的法律規范體系、高效的法治實施體系、嚴密的法治監督體系、有力的法治保障體系，形成完善的黨內法規體系”這五大體系，是對總目標的展開。

馬懷德說，其核心，在于高度強調體系建設；其目的，是要求把這些與治國理政密切相關的體系、制度構建好，讓這些制度更加定形、更加成熟，為最終實現科學立法、嚴格執法、公正司法、全民守法，促進國家治理體系和治理能力現代化做出貢獻。

公報中已經點出了五大體系的“關鍵詞”。

比如說，如何實現法律規范體系的“完備”？馬懷德說，“現在的很多法律、法規還有待進一步的完善，以適應國家治理能力、治理體系現代化要求。這需要廢止、制定、修訂一批法律，為形成完備的法律規范體系做努力。”

再比如說，法治實施體系要“高效”。“法治的實施問題是四中全會要重點解決的。法治的實施最終是落實在生活中，內化成人們的意識，形成大家共同遵守的基本規則。保證法律的有效實施，一方面要加強監督，對不能依法辦事和違法執法、違法行政、濫用公權的行為加以有效的監督；另一方面，要形成法治建設的評價、考核體系，形成有效的法治實施的激勵體系和問責機制，保障法律的有效實施。”馬懷德說。

公報闡釋依法治國總目標時同時指出，“堅持依法治國、依法執政、依法行政共同推進，堅持法治國家、法治政府、法治社會一體建設。”

馬懷德說，依法治國是對社會全體成員的要求。不管是公權力主體，還是普通公民個人，都要嚴格按照法律規定辦事，遵守法律規則。

依法執政是對黨治國理政方式的要求。嚴格按照憲法法律領導各項事業，領導立法，帶頭守法，保證執法，這是依法執政的核心。當然黨自身也必須在憲法法律的范圍內活動。黨領導人民制定憲法法律，同時要保證各個政法機關獨立負責、協調一致地開展工作。

依法行政是對行政機關的要求。行政機關必須依照法律的權限和程序來行使權力，履行職責。

“依法治國、依法執政、依法行政相互關聯，而又有各自的適用范圍。不管怎么說都是宏觀上的法治，都是屬于需要強調的法治內涵。”馬懷德說。

胡建淼分析，堅持依法治國、依法執政、依法行政共同推進，可以理解為“法治行為”維度；堅持法治國家、法治政府、法治社會一體建設，可以理解為“法治目標”維度。

“這兩個維度必須融入到國家治理能力和治理體系中，才能形成良法善治的局面。”胡建淼說。

四中全會公報中明確指出，“實現這個總目標，必須堅持中國共產黨的領導，堅持人民主體地位，堅持法律面前人人平等，堅持依法治國和以德治國相結合，堅持從中國實際出發。”

其中，強調從中國實際出發的表述，得到受訪專家高度關注。

“從中國實際出發、解決中國實際問題，這個原則丟不得。”相關人士分析認為，從新中國成立到黨的十八大，中國法治建設經歷了多個重大節點，都針對實際問題：

新中國成立后，中國共產黨開始從革命黨向執政黨轉變，以1954年憲法為標志初步形成法制；

鑒于“文革”慘痛教訓，十一屆三中全會后，鄧小平提出發展社會主義民主與社會主義法制；

十五大提出依法治國并寫入憲法，與確定社會主義市場經濟密切關聯；

進入新世紀到2010年宣布中國特色社會主義法律體系形成，法治建設促進了改革開放和人權保障；

以十八大為標志，我國翻開了全面深化改革，推進法治中國建設的新篇章。

有關專家指出，一種政治制度的生長，與其扎根的土壤息息相關。設計和發展國家政治制度，要堅持從國情出發、從實際出發，既要把握長期形成的歷史傳承，又要把握走過的發展道路、積累的政治經驗、形成的政治原則，還要把握現實要求、著眼解決現實問題。只有扎根本國土壤、汲取充沛養分的制度，才最可靠、也最管用。

“法治本土化和法治規律化，這兩者的關系一直伴隨我國的法治進程。用西方法治的道路、模式、經驗來衡量我們的法治道路是行不通的。”梁鷹說。

梁鷹分析說，“我們考察發現，西方某些國家的某一項好的政治體制或法治化設計，都是從它的歷史發展、文化發展中逐步演繹出來的，不能只看到它呈現出來的樣子。我們要立足中國實際，特別是從中國的傳統文化中挖掘出一些東西。同時，法治是有規律可循的，比如，政府權力一定要得到制約，公民權利一定要得到保護，人權一定要得到尊重，這些都是規律性的要求。”

梁鷹說，因此，應立足中國歷史文化傳統和現實發展需求，來尋找探索符合中國實際的中國特色社會主義法治道路。而四中全會正是在開創這樣一條道路。