瞭望：從頂層設計“依法治國”整體方略

六大任務重在“改革”

四中全會公報指出，全會明確了全面推進依法治國的重大任務，這就是：完善以憲法為核心的中國特色社會主義法律體系，加強憲法實施；深入推進依法行政，加快建設法治政府；保證公正司法，提高司法公信力；增強全民法治觀念，推進法治社會建設；加強法治工作隊伍建設；加強和改進黨對全面推進依法治國的領導。

“公報中提到的多項任務，是依法治國的戰略部署，更是全面深化依法治國改革的方略部署。”梁鷹說：“很多舉措都是改革，對過去的一些做法、體制機制的重大的、根本性的改革。

梁鷹認為，“四中全會與三中全會一脈相承。要保障三中全會的改革任務全部落實到位，首先是法治上要進行改革。唯有法治改革的舉措到位了、落實了，全面深化改革的舉措才能到位，這體現了我們黨抓住了問題的要害。”

公報指出，“必須更好發揮法治的引領和規范作用。”

梁鷹分析說，“規范”是法治的一項基本功能；而“引領”的核心和要害是法治決策和改革決策的相互促進，要以法治來引領改革、實現改革決策與立法決策、政治決策等等各個方面的結合。“過去，我們的法治總是滯后于改革。現在，從頂層設計的角度來思考和把握法治建設，把法治與改革的關系、法治與經濟發展的關系理清楚了，以法治的引領來統籌整個經濟社會發展、推進全面深化改革，體現了新一屆中央領導集體對法治認識的深刻，具有非常重要的理論創新的意義。”

“依法治國前所未有地和改革結合在一起。十八屆三中全會提出的各項改革舉措，本質上要求我們的法治建設跟進，要求依法治國配合，要求法治的引領和規范。”李林說，換句話說，全面推進依法治國，不僅僅是單純的法治問題，而是服務于改革開放，服務于五大建設、服務于中國夢的戰略目標。這意味著我們黨對于當前現實有了更深刻的認識、更科學的把握、更自覺主動的駕馭。應當從這一高度上來理解四中全會的召開，理解公報體現出的思想和精神。

為什么必須用“改革”來保障“改革”？

“法治，即是一種規范。一方面是要規范人的行為，另一方面是要規范權力。不合理的權力格局往往沉淀出不合理的利益格局。而當要以改革的手段向前推進時，就會觸動一些既得利益的藩籬。如何打破這種藩籬，是執政黨面臨的最大的挑戰和責任，也需要執政黨拿出勇氣和決心。”王長江進一步分析說，“打破這種藩籬，迫切需要法治的支持和保障。但是，不是說我們出臺一個或幾個法律，問題就解決了，而是必須進行頂層設計。而以一次全會的形式全面推進依法治國，正是以系統思維進行頂層設計的體現。”

再具體來看，圍繞六大任務，公報中提到的許多具體的改革步驟都非常到位。

“這些改革舉措很好地把握了法治總目標和階段性特點的關系，哪些是我們可以做的，可以推進的，可以取得成效的，這次都提出來了。它并不是全面覆蓋，也不是每一個細小的方面都抓住，而是抓住重點、抓住當下，抓住在現有成熟條件下能夠推進的、當務之急需要解決的一些問題。”梁鷹解析道。

比如，堅持立法先行，提高立法質量，增強法律法規的及時性、系統性、針對性、有效性，健全憲法實施和監督制度等；

再比如，完善確保依法獨立公正行使審判權和檢察權的制度；最高人民法院設立巡回法庭等，都是針對性非常強的改革舉措。

謝春濤特別點出，公報中提出“建立領導干部干預司法活動、插手具體案件處理的記錄、通報和責任追究制度”。“與過去相比，領導干部個人要干預司法肯定會變得更難。奉勸領導干部，最好不要再動干預司法這個歪腦筋。如果某位領導干部不是國家司法審判人員，一旦插手，會將他們的所作所為記錄在案，甚至追究相關責任。”

此外，公報還明確，“實行辦案質量終身負責制和錯案責任倒查問責制”。謝春濤說，如果法官判的案子經不起推敲或存在問題，將有相關的責任倒查機制對判案法官進行責任追究，這實際上也能促使法官自覺抵制其他領導干部的不當干預。

“這些改革的舉措非常鮮明，也是急迫地需要推進、受各方面關注的。有了這樣的具體舉措，法治改革的推進就有抓手、有具體步驟，能夠認識到位、能夠落地生根開花，確確實實地體現了改革的務實精神。”梁鷹說，如果四中全會確定的重大任務能夠落實到位，我國的法治進程一定能夠穩步推進、取得實效。

依法治國關鍵在中國共產黨

受訪專家表示，依法治國，首先是依憲治國；依法執政，關鍵是依憲執政。如何處理“黨”與“法”、“黨”與“政”之間的關系，在憲法和法律框架之內治國理政，是執政黨在建設法治中國征途中必須回答好的問題。

從黨的執政方式看，長期以來存在的人治思維慣性，尤其是少數領導干部迷戀“權力至上”、“個人說了算”，對推進法治的嚴重制約和負面影響值得警惕。受訪法學界人士認為，近些年來，依法治國理念日漸深入人心，但“以權壓法、以權亂法”現象依然存在；個別黨員領導干部甚至帶頭破壞法治，以個人意志代替黨紀國法。

從現有法治能力看，不善法治、不會法治、不敢法治的問題依然突出，依法治國的理念具體化到執政行為殊非易事。多位受訪人士反映，“加強黨的領導”在有的地方被異化為“權大于法”，“拍腦袋就干，拍胸脯就上”仍是有的基層黨政領導慣用的決策方式。有時決策初衷雖好，但群眾不滿意，影響了執政公信力。

因此，公報中論及黨與依法治國關系的內容，引起多位權威專家的高度關注。

公報強調，“黨的領導和社會主義法治是一致的，社會主義法治必須堅持黨的領導，黨的領導必須依靠社會主義法治”，“依法執政，既要求黨依據憲法法律治國理政，也要求黨依據黨內法規管黨治黨”等等。

王長江表示，過去，在少數地方存在“以權壓法、以權亂法”現象，在部分黨員干部心中存在“權大于法”的意識。對此，公報已經強調，黨要依法執政，要依據憲法法律治國理政。

王長江說，公報的一個非常突出的特點，就是強調了黨的領導是中國特色社會主義最本質的特征，是社會主義法治最根本的保證。

謝春濤分析認為，社會主義法治必須堅持黨的領導，這種說法正確無疑。黨對國家的領導是強有力的，方式是不斷改善的，水平是不斷提升的。如果沒有黨的領導，不可能有當今中國取得的發展和成就。如果不是黨強力推動中國的法治進程，沒有其他力量能推動得好。

多位法學界權威學者在接受《瞭望》新聞周刊采訪時都表示，中國共產黨是解決中國所有問題的“龍頭”。實現依法治國的偉大使命，中國共產黨是關鍵中的關鍵、核心中的核心。

“公報中有關黨的領導與依法治國的論述都是非常重要的。”嚴書翰強調，從黨的建設理論的角度來觀察，公報對黨的領導和社會主義法治的關系做了更進一步的論述闡釋，這是值得關注的重大創新。（記者/陳澤偉宮超 張程程 屈辰，瞭望第43期）