政府承諾居民搬遷未兌現(xiàn) 投入數(shù)千萬化工廠停產(chǎn)

B“承諾”未兌現(xiàn)公司遭停產(chǎn)重罰

鎮(zhèn)政府搬遷居民的“承諾”未兌現(xiàn)，廠址與居民區(qū)相距不小于100米遠的技術(shù)規(guī)范難以滿足，公司被迫停產(chǎn)。公司認為，搬遷是政府行為，自己無法調(diào)動行政資源搬遷周邊住戶。

2009年5月，天源公司所屬的野徐鎮(zhèn)從高港區(qū)劃入了泰州醫(yī)藥高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)園區(qū)，天源公司所屬地由原來的泰州市郊區(qū)農(nóng)村變成了新的城區(qū)。

就在公司蒸蒸日上時，2009年12月2日，泰州市環(huán)保局對該公司下達了《行政處罰決定書》，責令立即停產(chǎn)，并處罰款6.5萬元。泰州市環(huán)保局處罰的依據(jù)是，天源公司試生產(chǎn)以來，“至今未辦理環(huán)保竣工手續(xù)”。

泰州市環(huán)保局的解釋是，由于當初作出承諾搬遷園區(qū)周圍居民的野徐鎮(zhèn)相關(guān)領(lǐng)導調(diào)離等原因，至今不但沒有拆除原有的居住戶，而且由于變成了新城區(qū)，大量新的住戶紛紛向工業(yè)園區(qū)集中，在天源公司的周圍建起了一片片拆遷安置小區(qū)。因天源公司廠區(qū)達不到與居民住戶相距100米的隔離要求，引發(fā)居民多次對天源公司的污染進行投訴。

泰州市環(huán)保局強調(diào)，天源公司還存在著擴大規(guī)模與環(huán)評不符的問題，但主要問題是“與住戶相隔100米”的隔離距離達不到要求，因為這是硬性指標、強制指標，如果這一指標不能達到，環(huán)保部門無法進行環(huán)境保護設(shè)施竣工驗收。

2010年6月3日，泰州市環(huán)保局向泰州市海陵區(qū)法院申請強制執(zhí)行《行政處罰決定書》。海陵區(qū)法院開庭時，泰州市環(huán)保局稱，只要天源公司依照野徐鎮(zhèn)政府的承諾將廠區(qū)周圍300米內(nèi)的居民遷走，環(huán)保部門將盡快安排環(huán)境監(jiān)測人員對公司周邊環(huán)境進行監(jiān)測，啟動環(huán)境保護設(shè)施竣工驗收手續(xù)，幫助公司恢復生產(chǎn)。

天源公司在庭上辯稱，當初向泰州市環(huán)保局作出搬遷居民承諾的是野徐鎮(zhèn)政府，而不是天源公司；再說搬遷居民是政府行為，企業(yè)是無法調(diào)動行政資源搬遷廠區(qū)周圍的住戶；天源公司自始至終按照規(guī)定上項目，沒有過錯，不應該受到停產(chǎn)處罰。

因為隔離距離達不到規(guī)定要求，天源公司的抗辯理由沒有得到法院支持。2010年6月11日，泰州市海陵區(qū)法院下達了(2010)泰海非訴行審字第24號《行政裁定書》，裁定支持泰州市環(huán)保局的處罰決定。

因為天源公司的存在，影響了天源公司周圍新建的拆遷安置小區(qū)建設(shè)進程，小區(qū)環(huán)評遲遲無法通過，房產(chǎn)無法對外銷售。2011年6月8日，泰州市環(huán)保局將天源公司列入環(huán)保“黑名單”。

2014年4月，天源公司向泰州市環(huán)保局提出申請，要求恢復試生產(chǎn)，5月14日，泰州市環(huán)保局作出《建設(shè)項目試生產(chǎn)(運行)環(huán)境保護核準通知》，以天源公司衛(wèi)生防護距離內(nèi)居民未拆遷到位等問題，不同意試生產(chǎn)。天源公司不服，向江蘇省環(huán)保廳申請行政復議，9月25日，江蘇省環(huán)保廳作出行政復議決定書，維持了泰州市環(huán)保局的決定。

C公司投入數(shù)千萬元損失應該由誰承擔？

專家指出，環(huán)保部門把政府信用承諾作為前置許可的審批條件，違反了行政許可法；同時，搬遷居民承諾構(gòu)成對鎮(zhèn)政府的約束，承諾具有法律效力。

企業(yè)被批準投資上項目，待投入了數(shù)千萬元資金后卻又被不準生產(chǎn)，其巨額的投資損失該由誰承擔呢？欒忠岳多次在泰州市環(huán)保局、泰州醫(yī)藥高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)園區(qū)管委會以及野徐鎮(zhèn)政府之間來回奔波。泰州市環(huán)保局認為，企業(yè)停產(chǎn)的根子在鎮(zhèn)政府當初搬遷居民的承諾沒有兌現(xiàn)；而鎮(zhèn)政府認為，當初在招商引資大背景下，泰州市環(huán)保局把信用承諾作為前置許可的審批條件，這本身就不對，現(xiàn)在責令天源公司停產(chǎn)決定，又是泰州市環(huán)保局作出的，可見造成天源公司如今不可收拾的局面主要責任不在鎮(zhèn)政府。

東南大學法學院副教授、行政訴訟法學博士顧大松指出，天源公司基于對泰州市環(huán)保局的行政許可及野徐鎮(zhèn)政府承諾的信賴，投巨資新上了化工項目。依據(jù)信賴保護原則，行政管理相對人對行政權(quán)力的正當合理信賴應當予以保護，行政機關(guān)不得擅自改變已生效的行政行為，不得隨意撤銷該項許可。如果遇有必須撤銷行政許可的情形，行政機關(guān)在撤銷許可時，如果被許可人基于信賴行政許可決定的合法性，投入了人力、物力、財力用以開展生產(chǎn)經(jīng)營，因行政許可的撤銷而產(chǎn)生的損害，行政機關(guān)應當予以賠償。

顧大松說，泰州市環(huán)保局將野徐鎮(zhèn)政府的搬遷居民承諾作為行政許可附隨條件，本身就違反了行政許可法的相關(guān)規(guī)定。天源公司當初距居民區(qū)的距離達不到強制隔離距離，泰州市環(huán)保局在審批時是明知的。由于輕信野徐鎮(zhèn)政府的承諾而批準天源公司新上化工項目，現(xiàn)在又以居民沒有搬遷、企業(yè)達不到隔離距離要求、無法進行環(huán)保設(shè)施竣工驗收為由而責令企業(yè)停產(chǎn)，這種政府部門“有病”而讓企業(yè)“吃藥”的行為，不合情、不合理，更不合法。

鎮(zhèn)政府承諾沒有兌現(xiàn)，是導致天源公司停產(chǎn)的一大原因，那法律有無追究野徐鎮(zhèn)政府的辦法呢？顧大松指出，這方面沒有明確立法規(guī)定，但在法理上，鎮(zhèn)政府應承擔一定責任。鎮(zhèn)政府向泰州市環(huán)保局作出的搬遷居民承諾，只要該承諾不違反法律規(guī)定，即構(gòu)成對鎮(zhèn)政府的約束，鎮(zhèn)政府應當履行承諾所確定的義務。

D杜絕“亂承諾”建設(shè)誠信政府

政府在招商中承諾一旦得不到兌現(xiàn)，很可能會使企業(yè)陷入“進退兩難”的境地。本質(zhì)上，政府失信是對公共責任的背離。

目前不少地方政府為了招商引資需要，不負責任地過度承諾，濫許愿、亂表態(tài)，根本沒有考慮兌現(xiàn)承諾。此外，有些項目還可能是前任政府領(lǐng)導出于個人“政績”或“形象工程”需要而引進的，待前任異地任職后，“新官”上臺后不愿意兌現(xiàn)承諾，從而擱置起來的案例也屢見不鮮。事實證明，地方政府在招商中承諾一旦得不到兌現(xiàn)，則很有可能會使企業(yè)陷入“進退兩難”的境地，給企業(yè)投資帶來巨大的風險。

顧大松認為，政府失信表面上是“抹黑”了政府形象，而本質(zhì)上卻是對公共責任的背離。政府信用是一種比較特殊的信用，由于政府的壟斷力，它很容易單方面違背合約，以社會利益的損失為代價來獲取自身的利益。政府失信的“殺傷力”不可小覷，它對社會信用的危害往往是致命性的。

誰來監(jiān)管政府的失信行為？這是一個亟待引起有關(guān)部門重視的重大課題。就我國目前的現(xiàn)狀來看，通過教化的方式增強政府部門的責任觀念，讓其從道義與精神上形成一種信用自覺，這固然有一定效果，但卻不是最佳選擇。

事實上，政府失信源于對制度的褻瀆與漠視，因此，重構(gòu)政府信用還得從制度完善入手。這就需要一套清晰、透明的規(guī)制與激勵機制，讓立法權(quán)和司法權(quán)真正能對政府權(quán)力起到威懾作用。智敏