如何完善鎮(zhèn)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的體制機(jī)制

黨的十八屆三中全會(huì)強(qiáng)調(diào)“堅(jiān)持走中國(guó)特色新型城鎮(zhèn)化道路”，把“完善城鎮(zhèn)化健康發(fā)展體制機(jī)制”作為全面深化改革的重要內(nèi)容。鎮(zhèn)是縣域經(jīng)濟(jì)的載體，是連接和溝通城市經(jīng)濟(jì)與農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的橋梁，是新型城鎮(zhèn)化發(fā)展的關(guān)鍵。將鎮(zhèn)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的潛能與優(yōu)勢(shì)轉(zhuǎn)化成現(xiàn)實(shí)生產(chǎn)力，走出一條有中國(guó)特色的新型城鎮(zhèn)化道路，是當(dāng)前我國(guó)面臨的重要理論和實(shí)踐課題。從目前的情況來(lái)看，鎮(zhèn)域經(jīng)濟(jì)的發(fā)展需要向改革要?jiǎng)恿Γ粩嗤晟葡鄳?yīng)配套體制和發(fā)展機(jī)制。

新型城鎮(zhèn)化不是簡(jiǎn)單的撤鄉(xiāng)并鎮(zhèn)。撤鄉(xiāng)并鎮(zhèn)的目的在于為基層組織“消腫減負(fù)”。同時(shí)，撤鄉(xiāng)并鎮(zhèn)還有利于促進(jìn)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)，提高勞動(dòng)生產(chǎn)率和土地產(chǎn)出率，實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)的規(guī)?；?jīng)營(yíng)，幫助農(nóng)民擺脫傳統(tǒng)的依靠土地的生產(chǎn)模式，更多發(fā)展非農(nóng)產(chǎn)業(yè)和非農(nóng)經(jīng)濟(jì)，實(shí)現(xiàn)收入的增加和生活方式的改變。但單純的撤鄉(xiāng)并鎮(zhèn)會(huì)造成因管理半徑擴(kuò)大而帶來(lái)的農(nóng)民生活成本提高和公共服務(wù)提供匱乏等問(wèn)題。因此，撤鄉(xiāng)并鎮(zhèn)必須和擴(kuò)權(quán)強(qiáng)鎮(zhèn)有機(jī)結(jié)合起來(lái)。長(zhǎng)期以來(lái)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府承擔(dān)著大量的事務(wù)性工作，但其經(jīng)濟(jì)和行政權(quán)力卻極為有限，很多鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府都面臨著“看得見(jiàn)的管不了，管得了的看不見(jiàn)”這一事權(quán)與責(zé)權(quán)不匹配帶來(lái)的現(xiàn)實(shí)矛盾。因此，為了更好地發(fā)揮鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)政府在鎮(zhèn)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展過(guò)程中的主導(dǎo)作用，必須要按照“依法下放、能放就放”的原則，切實(shí)賦予中心鎮(zhèn)部分縣級(jí)經(jīng)濟(jì)社會(huì)管理權(quán)限，并對(duì)財(cái)政權(quán)進(jìn)行重新分配，實(shí)現(xiàn)鎮(zhèn)政府的責(zé)權(quán)匹配，增強(qiáng)其社會(huì)管理和公共服務(wù)的能力，為新型城鎮(zhèn)化的順利推進(jìn)提供必要的體制保障。為此，須從以下方面入手，完善相關(guān)機(jī)制建設(shè)。

資金籌集機(jī)制。政府的財(cái)政資金必須落實(shí)到位，并建立相應(yīng)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)發(fā)展專項(xiàng)基金，專項(xiàng)基金的數(shù)量需要根據(jù)情況逐年增加；政府應(yīng)積極鼓勵(lì)各大金融機(jī)構(gòu)到基層設(shè)點(diǎn)，并放開(kāi)農(nóng)村金融準(zhǔn)入限制，使民營(yíng)資本能夠投資設(shè)立小型金融機(jī)構(gòu)，同時(shí)允許農(nóng)民以土地承包權(quán)為質(zhì)押向金融機(jī)構(gòu)借款，逐步實(shí)行農(nóng)村宅基地和城鎮(zhèn)建設(shè)用地的置換，促進(jìn)農(nóng)民財(cái)產(chǎn)性收入的增加，解決鎮(zhèn)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展過(guò)程中的資金短缺問(wèn)題。

產(chǎn)業(yè)發(fā)展機(jī)制。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府應(yīng)在轄區(qū)的有利位置建立工業(yè)園區(qū)，并在土地、稅收和配套設(shè)施等方面實(shí)行優(yōu)惠政策，主動(dòng)到經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)招商引資或承接來(lái)自發(fā)達(dá)地區(qū)的產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移，待相關(guān)產(chǎn)業(yè)建立起來(lái)之后，再由市場(chǎng)檢驗(yàn)產(chǎn)業(yè)本身的生存能力，對(duì)于那些能夠存活下來(lái)的產(chǎn)業(yè)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府應(yīng)繼續(xù)予以扶持，并引進(jìn)上下游產(chǎn)業(yè)以形成一定的產(chǎn)業(yè)集群。

農(nóng)民參與機(jī)制。確立用貨幣購(gòu)買(mǎi)農(nóng)民勞動(dòng)的理念，盡可能把鎮(zhèn)域經(jīng)濟(jì)的發(fā)展與當(dāng)?shù)剞r(nóng)民的勞動(dòng)結(jié)合起來(lái)，用貨幣購(gòu)買(mǎi)農(nóng)民參與新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的勞動(dòng)。通過(guò)增加對(duì)農(nóng)民的直接補(bǔ)貼、完善農(nóng)業(yè)科技項(xiàng)目等保證農(nóng)民獲得穩(wěn)定收入來(lái)源，使農(nóng)民共享經(jīng)濟(jì)發(fā)展成果，主動(dòng)參與到鎮(zhèn)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展和新型城鎮(zhèn)化建設(shè)中來(lái)。加強(qiáng)農(nóng)民新型城鎮(zhèn)化方面的培訓(xùn)，提升農(nóng)民自主管理的能力。

生態(tài)維持機(jī)制。找準(zhǔn)自身定位，發(fā)揮自身特色，圍繞高效農(nóng)業(yè)和農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化，推動(dòng)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)（種植、養(yǎng)殖）—農(nóng)產(chǎn)品加工—農(nóng)產(chǎn)品流通（物流、倉(cāng)儲(chǔ)、專業(yè)市場(chǎng)）—農(nóng)業(yè)旅游（觀光農(nóng)業(yè)、體驗(yàn)農(nóng)業(yè)、鄉(xiāng)村旅游等）—農(nóng)業(yè)服務(wù)業(yè)（農(nóng)業(yè)技術(shù)服務(wù)、農(nóng)業(yè)勞務(wù)服務(wù)、農(nóng)業(yè)機(jī)械服務(wù)、農(nóng)業(yè)管理服務(wù)）的產(chǎn)業(yè)鏈，避免和縣域城市產(chǎn)業(yè)同質(zhì)化，最終在保持鄉(xiāng)村特色風(fēng)貌的基礎(chǔ)上走出一條與新型城鎮(zhèn)化建設(shè)相配合的集約、節(jié)能、保護(hù)生態(tài)的新路子，真正實(shí)現(xiàn)鎮(zhèn)域經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展。

鎮(zhèn)域平衡機(jī)制。在對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)進(jìn)行合并的基礎(chǔ)上，對(duì)于那些落后的鄉(xiāng)鎮(zhèn)，應(yīng)建立財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的第二通道，通過(guò)設(shè)立專項(xiàng)資金的方式重點(diǎn)支持落后地區(qū)發(fā)展工業(yè)和非農(nóng)產(chǎn)業(yè)，實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)和經(jīng)濟(jì)的起飛。要建立科技幫扶制度，利用高校和科研機(jī)構(gòu)的技術(shù)優(yōu)勢(shì)，實(shí)行一對(duì)一的對(duì)口幫扶和科技特派員制度，幫助落后地區(qū)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)提高農(nóng)業(yè)種植技術(shù)和現(xiàn)代化程度。實(shí)行鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府官員的異地交流制度，選拔發(fā)達(dá)地區(qū)年富力強(qiáng)、能力突出的官員交流到落后地區(qū)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)，推廣經(jīng)濟(jì)發(fā)展經(jīng)驗(yàn)。

為保障相關(guān)機(jī)制發(fā)揮出應(yīng)有功能，切實(shí)推進(jìn)鎮(zhèn)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展，需解決如下現(xiàn)實(shí)問(wèn)題：

適時(shí)推動(dòng)“超級(jí)大鎮(zhèn)改市”，解決鎮(zhèn)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展過(guò)程中的責(zé)權(quán)矛盾。在我國(guó)，超級(jí)大鎮(zhèn)改市面臨一系列問(wèn)題，主要表現(xiàn)在“市”的設(shè)置模式上，即采取“切塊設(shè)市”模式還是“縣轄市”模式。切塊設(shè)市雖然使得本級(jí)政府的權(quán)力更加完備，為轄區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展提供了更廣闊的空間，但卻面臨著與所在縣區(qū)的利益分割和行政邊界確定問(wèn)題；縣轄市雖然可以避免利益分割帶來(lái)的問(wèn)題，但會(huì)加劇層級(jí)政府之間的矛盾以及中國(guó)基層政權(quán)的混亂。雖然兩者各有利弊，但從鎮(zhèn)域經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展和小城市建設(shè)的角度來(lái)看，切塊設(shè)市似乎是一種更好的選擇。

搭建鎮(zhèn)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的政府融資平臺(tái)。成立鎮(zhèn)域經(jīng)濟(jì)建設(shè)投融資公司，充實(shí)資本金，完善治理結(jié)構(gòu)，通過(guò)引進(jìn)民間投資的方式承擔(dān)有穩(wěn)定經(jīng)營(yíng)收入的公益性項(xiàng)目，最后通過(guò)上述收益清償債務(wù)。放寬對(duì)民間資本投資城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施、公用設(shè)施的限制，按照“誰(shuí)投資、誰(shuí)受益”的原則，鼓勵(lì)民間資本和境外資本以股份制、公有民營(yíng)、民辦公助等多種形式參與城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和運(yùn)營(yíng)。根據(jù)鎮(zhèn)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的具體要求，大力支持農(nóng)村資金互助社、村鎮(zhèn)銀行以及小額貸款公司的發(fā)展，實(shí)現(xiàn)商業(yè)金融、社會(huì)互助金融和政策金融等多種金融形式的有機(jī)結(jié)合。

改革考核制度，實(shí)現(xiàn)對(duì)官員的有效激勵(lì)。在具體的制度設(shè)計(jì)中，一方面根據(jù)各鄉(xiāng)鎮(zhèn)的發(fā)展情況，將其劃分為中心鎮(zhèn)、重點(diǎn)鎮(zhèn)和一般鎮(zhèn)三個(gè)層次，依據(jù)經(jīng)濟(jì)總量、經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)速度、城鎮(zhèn)化水平、財(cái)政收入、生態(tài)保護(hù)等種種指標(biāo)對(duì)每一層次的鄉(xiāng)鎮(zhèn)進(jìn)行年度考核，對(duì)中心鎮(zhèn)和重點(diǎn)鎮(zhèn)給予稅收返還和補(bǔ)助獎(jiǎng)勵(lì)的政策優(yōu)惠；另一方面也要將上述指標(biāo)賦予不同權(quán)重對(duì)官員進(jìn)行考核打分，使考核結(jié)果起到獎(jiǎng)罰激勵(lì)作用。

（作者單位：四川大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院）