中央黨內法規和規范性文件集中清理：扎緊制度之籠

一整套黨內法規制度體系，為8600多萬中國共產黨黨員確立了行為規范，其完善與否關系著從嚴治黨、依規治黨的大局。

剛剛結束的首次中央黨內法規和規范性文件集中清理工作，在摸清黨內法規制度“家底”的同時，一攬子解決了黨內法規制度中長期存在的不適應、不協調、不銜接、不一致問題，為形成完善的黨內法規體系奠定了基礎，扎緊了依規治黨的“制度之籠”。

清理黨規勢在必行

中國共產黨執政60多年，一共出臺了多少“紅頭文件”和規章制度？一直沒有一個底數。與此同時，由于從未開展過集中清理工作，黨內法規制度體系當中也存在著不適應、不協調、不銜接、不一致的問題。

“就數量來講，我們的黨內法規并不少，但現實中的落實情況卻不理想。其原因之一就在于有些法規不科學，有些制度不切合現實?！敝醒朦h校黨建部教授戴焰軍說。

2010年1月，中共中央印發了《中國共產黨黨員領導干部廉潔從政若干準則》，被認為是新時期加強黨員領導干部廉潔自律工作的一部重要黨內法規。

然而，有心人卻發現，準則規定，禁止黨員領導干部私自從事營利性活動，不準個人或借他人名義經商辦企業。而此前1984年出臺的關于嚴禁黨政機關和黨政干部經商辦企業的文件卻規定，黨政機關在職干部在不保留原來職務的前提下可以保留公職經商辦企業。文件規定與準則規定明顯不一致。

類似這樣的問題，在黨內法規制度體系中一度普遍存在——

上世紀五六十年代，中央出臺了關于三反運動、肅反運動、整風運動，以及干部輪訓、干部審查、干部下放勞動等的規定，時過境遷，事實上早已不再執行；

1985年至2011年間，中央曾先后出臺多個關于防止機構編制膨脹的文件，新舊文件并存造成執行困擾；

……

“這些問題的存在，有損于黨內法規制度的嚴肅性和權威性，有礙于黨內法規制度的貫徹執行?！敝醒朦h校黨建部教授葉篤初說。

同時，著眼于加強黨內法規制度建設、形成完善的黨內法規體系，也急需通過清理工作系統總結我們黨歷史上法規制度建設的經驗得失，探索黨的制度建設的內在規律，為深化黨的建設制度改革提供科學指導。

“黨執政65年來，形勢不斷變化，黨內法規體系的問題已明顯暴露出來，全黨對健全和完善黨內法規體系的呼聲越來越高，中央全面推進依法治國總體部署也對黨內法規制度建設提出了新的要求，對黨規進行集中清理勢在必行?！贝餮孳娬f。

既是“體檢”更是“健身”

從2012年6月起，中共中央部署開展了我們黨歷史上首次黨內法規和規范性文件集中清理工作，歷時兩年終于摸清了“家底”：自新中國成立至2012年6月，中央出臺的文件總計超過2.3萬件，其中，規范黨組織工作、活動和黨員行為的黨內法規和規范性文件共1178件。

對于清理出來的黨內法規和規范性文件，中央統一采取了廢止、宣布失效、繼續有效等三種處理方式：

——凡文件主要內容同黨章和黨的理論路線方針政策相抵觸，或同憲法和法律不一致的，文件已明顯不適應現實需要的，文件已被新的規定涵蓋或替代的，一律廢止。

例如，上世紀五六十年代一些中央文件關于刑事案件處理程序的規定，與目前刑事訴訟法的規定相抵觸。這類文件都在此次被廢止之列。

——凡調整對象已消失、文件事實上已不再執行的，文件適用期已過的，有關事項或任務已完成、文件不需要繼續執行的，一律宣布失效。

例如，上世紀50年代中央出臺了一系列關于黨內監察委員會的規定，由于目前黨內不再設立監察委員會，這些文件事實上已失效。

——凡文件內容不存在問題的，或者雖存在一些問題但不影響繼續執行的，或者目前尚無其他文件可以替代、廢止時機條件還不成熟的，繼續有效。文件內容存在一些問題，需作修改，但修改前也繼續有效。

例如，1959年《中央關于統一管理黨、政檔案工作的通知》、1965年《中央關于黨內同志之間的稱呼問題的通知》等，雖有一定歷史痕跡，但主要內容和精神仍然適用，對當前工作仍具有重要指導意義，在這次清理過程中被保留了下來。

這次清理，不僅摸清了黨內法規制度的“家底”，還給整個黨內法規制度體系進行了一次全面“體檢”和“健身”，使其變得“身輕體健”——1178件黨內法規和規范性文件中322件被廢止、369件被宣布失效，二者合計占到58.7%。

“清理工作一攬子解決了黨內法規制度中存在的不適應、不協調、不銜接、不一致問題，為下一步形成完善的黨內法規體系奠定了良好基礎?！比~篤初說。

記者從中央辦公廳法規局了解到，清理后繼續有效的中央黨內法規和規范性文件，將匯編成冊，以便各地區各部門遵守執行；廢止和宣布失效的中央黨內法規和規范性文件，將按有關規定做好存檔、查檔利用等工作，發揮好這些文件的歷史資料價值和資政育人作用。

與此同時，各地區各部門也正按照中央要求開展本地區本部門制定的黨內法規和規范性文件清理工作，預計今年底明年初全部完成。

“良法之治”重在執行

黨內法規制度建設是一個不斷向前推進的過程。集中清理黨內法規和規范性文件雖然邁出了依規治黨的重要一步，但未來還有很長的路要走。

目前，黨內法規制度體系仍然存在著缺失、“碎片化”、“老化”等問題，有的規定不夠科學，有的規定脫離實際、沒有可行性，有的規定過于原則、可操作性不強，有的規定有要求沒有問責、剛性約束力不夠，造成這些規定在實踐中流于形式。

比如，中央2003年印發的《中國共產黨黨內監督條例(試行)》，有些規定比較原則，操作性不強，約束力不夠，在這次清理過程中雖然保留下來，但亟待修改。目前繼續有效的487件中央黨內法規和規范性文件中，像這樣的有42件。

去年出臺的《中央黨內法規制定工作五年規劃綱要(2013—2017年)》明確提出，到建黨100周年時全面建成內容科學、程序嚴密、配套完備、運行有效的黨內法規制度體系。剛剛出臺的《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》明確提出，要形成完善的黨內法規體系，依據黨內法規管黨治黨。

“要確保黨內法規制度體系建設目標如期實現，還有很多工作要做。”中央黨校政法部教授肖立輝指出，這次集中清理明確了黨內法規制度體系的基本框架和主要構成，下一步，要研究制定一批基礎主干性黨內法規，整合形成一批綜合性黨內法規，抓緊制定一批實踐亟需的黨內法規，及時修訂一批不適應現實需要的黨內法規。

古人云，令在必信，法在必行；有法不行，與無法同。黨內法規制度建設，既要實現有規可依，更要保證有規必依、執規必嚴、違規必究。

當前，一些地方和部門在黨內法規的執行上存在著重制定、輕執行問題，有的先緊后松，有的上緊下松，有的外緊內松，有的違反后未得到及時懲處，使黨內法規成了“紙老虎”“稻草人”，形成了“破窗效應”。

專家建議，今后，要把強化黨內法規制度執行力擺到更加突出位置，重點抓好領導干部的帶頭執行，充分發揮黨員監督和社會監督的作用，切實加大督查懲處力度，始終保持對違紀違規行為的高壓態勢，確保各項制度規定真正成為剛性約束。

“要加大黨內法規的公開和宣傳力度，讓廣大黨員最大限度了解黨內法規的內容，使每個黨員知規、懂規、敬規、守規。”肖立輝說。(記者張曉松、崔清新、羅宇凡)