完善立法體制(學(xué)習(xí)貫徹黨的十八屆四中全會(huì)精神)

完善立法體制的主要舉措

為落實(shí)立法先行，發(fā)揮立法的引領(lǐng)和推動(dòng)作用，加強(qiáng)和改進(jìn)立法工作，提高立法質(zhì)量，《決定》就完善立法體制提出了一系列舉措。

發(fā)揮人大在立法中的主導(dǎo)作用。立法是一項(xiàng)綜合性很強(qiáng)的工作，人大的主導(dǎo)作用應(yīng)當(dāng)體現(xiàn)在法律法規(guī)的立項(xiàng)、起草、審議、修改、表決等各個(gè)環(huán)節(jié)。《決定》要求，健全有立法權(quán)的人大主導(dǎo)立法工作的體制機(jī)制，發(fā)揮人大及其常委會(huì)在立法工作中的主導(dǎo)作用。一是通過每屆任期的立法規(guī)劃、年度立法計(jì)劃，加強(qiáng)對(duì)立法工作的統(tǒng)籌安排。人大常委會(huì)在編制立法規(guī)劃和立法工作計(jì)劃時(shí)，應(yīng)當(dāng)圍繞黨和國(guó)家工作大局，著力通過立法推動(dòng)落實(shí)黨中央的重大決策部署，加強(qiáng)涉及經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展全局的重要領(lǐng)域立法，廣泛征求意見，科學(xué)論證評(píng)估，對(duì)各方面提出的立法需求進(jìn)行通盤考慮、總體設(shè)計(jì)，增強(qiáng)立法的針對(duì)性、及時(shí)性和系統(tǒng)性。全國(guó)人大常委會(huì)有關(guān)工作機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)積極督促、推動(dòng)有關(guān)方面落實(shí)立法規(guī)劃和年度立法工作計(jì)劃。二是加強(qiáng)和改進(jìn)法律起草機(jī)制。《決定》指出，建立由全國(guó)人大相關(guān)專門委員會(huì)、全國(guó)人大常委會(huì)法制工作委員會(huì)組織有關(guān)部門參與起草綜合性、全局性、基礎(chǔ)性等重要法律草案制度。探索和逐步形成立法機(jī)關(guān)主導(dǎo)，有關(guān)部門參加，專家學(xué)者、企事業(yè)單位、人大代表和人民群眾共同參與起草法律法規(guī)草案的工作機(jī)制，有利于使各方面的意見和關(guān)切得到充分表達(dá)，調(diào)動(dòng)一切積極因素，廣泛凝聚社會(huì)共識(shí)，也有利于加快立法進(jìn)度、提高立法質(zhì)量。同時(shí)，由有關(guān)部門起草的法律草案，全國(guó)人大有關(guān)的專門委員會(huì)、常委會(huì)工作機(jī)構(gòu)可以提前參與法律草案的起草工作。對(duì)專業(yè)性較強(qiáng)的法律，還可以探索委托有關(guān)專業(yè)單位研究提出方案。三是努力建設(shè)一支適應(yīng)新形勢(shì)新要求的立法工作隊(duì)伍。《決定》對(duì)建設(shè)高素質(zhì)法治專門隊(duì)伍包括立法工作隊(duì)伍提出了要求。這就要求我們下大氣力在思想政治素質(zhì)、業(yè)務(wù)工作能力、職業(yè)道德水準(zhǔn)等方面加強(qiáng)立法工作隊(duì)伍建設(shè)，完善立法工作人才選拔任用、激勵(lì)保障等機(jī)制，積極推進(jìn)干部交流。《決定》提出，增加有法治實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的專職常委比例。這是加強(qiáng)人大及其常委會(huì)履職能力建設(shè)的重要組織舉措，也是進(jìn)一步加強(qiáng)和改進(jìn)立法工作、提高立法質(zhì)量的客觀要求。《決定》還提出，依法建立健全專門委員會(huì)、工作委員會(huì)立法專家顧問制度。這也是加強(qiáng)立法隊(duì)伍建設(shè)、增強(qiáng)立法能力的重要措施。此外，發(fā)揮人大在立法中的主導(dǎo)作用，還要增加人民代表大會(huì)審議法律草案的次數(shù)，充分發(fā)揮人民代表大會(huì)的立法職能；創(chuàng)新和完善各級(jí)人大代表參與立法工作的機(jī)制，充分發(fā)揮人大代表在立法中的作用。

加強(qiáng)和改進(jìn)政府立法制度建設(shè)。一是完善行政法規(guī)、規(guī)章制定程序，完善公民參與政府立法機(jī)制。要按照《決定》要求，不斷完善有關(guān)程序。完善公眾參與政府立法的制度和機(jī)制，增強(qiáng)政府立法的公開性、透明性，行政法規(guī)和規(guī)章草案一般要向社會(huì)公開征求意見，并以適當(dāng)方式反饋意見采納情況。加強(qiáng)政府法制機(jī)構(gòu)在政府立法中的主導(dǎo)和協(xié)調(diào)作用，涉及重大意見分歧、達(dá)不成一致意見的，要及時(shí)報(bào)請(qǐng)本級(jí)人民政府決定。積極探索開展政府立法成本效益分析、社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、實(shí)施情況后評(píng)估工作。二是建立由專門的法制機(jī)構(gòu)組織起草法律法規(guī)的工作機(jī)制。《決定》提出，重要行政管理法律法規(guī)由政府法制機(jī)構(gòu)組織起草。起草過程中既要注意賦予行政機(jī)關(guān)依法行使職權(quán)的必要的權(quán)力和手段，又要明晰法定責(zé)任，防止部門爭(zhēng)權(quán)推責(zé)，加強(qiáng)對(duì)行政權(quán)力的規(guī)范、制約和監(jiān)督，促使行政機(jī)關(guān)依照法定的權(quán)限和程序正確行使權(quán)力。

明確立法權(quán)力邊界，從體制機(jī)制和工作程序上防止部門利益和地方保護(hù)主義法律化。為了防止立法工作中存在的部門利益和地方保護(hù)主義法律化的問題，《決定》提出，明確立法權(quán)力邊界。法律法規(guī)以及規(guī)章的起草制定，要嚴(yán)格依照立法法規(guī)定的立法原則和立法權(quán)限進(jìn)行，從國(guó)家整體利益出發(fā)，科學(xué)合理地規(guī)定國(guó)家機(jī)關(guān)的權(quán)力和責(zé)任。下一步，還要通過立法法的修改，進(jìn)一步明確不同立法主體的立法權(quán)限。國(guó)務(wù)院部門制定規(guī)章，沒有法律、行政法規(guī)依據(jù)，不得增加公民、法人和其他組織的義務(wù)，不得擴(kuò)大本部門的權(quán)力、減少本部門的法定職責(zé)。還要完善授權(quán)立法制度，全國(guó)人大及其常委會(huì)的授權(quán)決定應(yīng)當(dāng)明確授權(quán)的目的、事項(xiàng)、范圍、期限、被授權(quán)機(jī)關(guān)實(shí)施授權(quán)決定的方式和應(yīng)當(dāng)遵循的原則。

完善立法協(xié)調(diào)溝通機(jī)制。立法涉及權(quán)利利益關(guān)系的調(diào)整，立法過程也是不同利益群體間的協(xié)商過程。因此，必須加強(qiáng)立法協(xié)調(diào)溝通，理順各部門、各工作環(huán)節(jié)之間的關(guān)系，及時(shí)解決立法中的重大分歧。在法律的立項(xiàng)、起草和審議的各環(huán)節(jié)，起草單位和立法機(jī)關(guān)要廣泛聽取并認(rèn)真研究各方面的意見。對(duì)于立法中的重點(diǎn)難點(diǎn)問題和部門間意見分歧較大的重要立法事項(xiàng)，牽頭起草單位要在深入研究、充分論證的基礎(chǔ)上，加強(qiáng)與有關(guān)方面的協(xié)商溝通，共同研究解決，努力取得共識(shí)；必要時(shí)，由決策機(jī)關(guān)邀請(qǐng)有關(guān)專家或者委托社會(huì)機(jī)構(gòu)對(duì)有關(guān)問題進(jìn)行第三方評(píng)估，也可以對(duì)一些有重大意見分歧的問題，提出若干解決方案，充分聽取各方意見后及時(shí)作出決定。

加強(qiáng)法律解釋工作。《決定》要求，加強(qiáng)法律解釋工作，及時(shí)明確法律規(guī)定含義和適用法律依據(jù)。解釋法律是憲法賦予全國(guó)人大常委會(huì)的重要職權(quán)，也是加強(qiáng)和改進(jìn)立法工作、保證法律有效實(shí)施的重要內(nèi)容。法律解釋具有針對(duì)性強(qiáng)、反應(yīng)及時(shí)、便于操作的特點(diǎn)，可以根據(jù)改革要求和法律實(shí)施的實(shí)際情況，及時(shí)對(duì)法律規(guī)定的含義和適用予以明確，從而保證重大改革依法有序進(jìn)行。例如，2014年4月，全國(guó)人大常委會(huì)根據(jù)司法實(shí)踐中的情況和改革的需要，通過關(guān)于刑法、刑事訴訟法有關(guān)規(guī)定的7個(gè)法律解釋，對(duì)有關(guān)法律適用問題予以明確。法律解釋出臺(tái)后，各方面普遍給予好評(píng)，取得良好的法律和社會(huì)效果。