憲法在香港特別行政區(qū)應(yīng)整體、全面、準(zhǔn)確適用

憲法是國(guó)家的最高法律，當(dāng)然也是國(guó)家各組成部分的最高法律。特別行政區(qū)作為中國(guó)的組成部分，尊重憲法、并將憲法作為最高法來適用，理所當(dāng)然。不過，一段時(shí)間以來，關(guān)于憲法是否適用于特別行政區(qū)，以及如何適用，存在爭(zhēng)論。一種觀點(diǎn)認(rèn)為憲法只是一部分條款適用于特別行政區(qū)，理由是根據(jù)“一國(guó)兩制”原則，特別行政區(qū)實(shí)行不同于中國(guó)其他地區(qū)的制度。還有一種觀點(diǎn)認(rèn)為，只有憲法第31條，即規(guī)定特別行政區(qū)制度的憲法條款才適用。第三種觀點(diǎn)認(rèn)為，憲法整體上適用。這種觀點(diǎn)表述得比較原則性，聽起來比部分適用說要更加全面，但是也容易被推定“整體適用、個(gè)別條款不適用”。以下嘗試從憲法的基本屬性、中國(guó)與特別行政區(qū)的關(guān)系、憲法適用的特點(diǎn)三方面，說明憲法應(yīng)當(dāng)毫無疑義地適用于特別行政區(qū)。憲法不但應(yīng)當(dāng)整體適用，也應(yīng)當(dāng)全面適用、準(zhǔn)確適用。同時(shí)，憲法的適用也應(yīng)當(dāng)根據(jù)特別行政區(qū)的具體情況，具體問題具體適用。

憲法在特別行政區(qū)的適用首先是國(guó)家最高法的內(nèi)在要求。法國(guó)著名的公法學(xué)家狄驥曾經(jīng)表示，公法中的基本問題就是：是否存在一種在國(guó)家之上、禁止它做某些事情，而要求它做另外一些事情的法治原則？如果答案是否定的，那就不存在公法。1803年，當(dāng)美國(guó)最高法院首席大法官馬歇爾做出違憲審查第一案，馬伯里訴麥迪遜案時(shí)，他也提出了類似的問題。假如在憲法之上還有和憲法不一致的法律，假如在憲法之外還有與憲法沖突的法律，那么或者就沒有憲法，或者這樣不一致或沖突的法律就不應(yīng)當(dāng)存在。可見，憲法的存在本身要求其作為最高法存在，任何其他法律不得與其沖突或抵觸。

之所以會(huì)有憲法是否在特別行政區(qū)適用的問題，源于兩種考慮：一是認(rèn)為特別行政區(qū)和內(nèi)地實(shí)行不一樣的制度，不但不實(shí)行社會(huì)主義制度，也不實(shí)行人民代表大會(huì)選舉產(chǎn)生政府等其他憲法規(guī)定的基本政治制度。二是認(rèn)為兩個(gè)基本法就是特別行政區(qū)的憲法，因此不需要憲法的適用。這兩種觀點(diǎn)都存在誤區(qū)。首先，特別行政區(qū)之所以不實(shí)行社會(huì)主義制度，源于憲法的明確授權(quán)。20世紀(jì)80年代，為了和平解決國(guó)家統(tǒng)一問題，“一個(gè)國(guó)家，兩種制度”首先作為一種政策，后來又作為一項(xiàng)基本原則用于解決香港、澳門等歷史遺留問題。1982年憲法制定時(shí)，憲法第31條成為這一原則和政策的具體體現(xiàn)。其后，在兩個(gè)基本法創(chuàng)制過程中，都明確是以憲法為依據(jù)、根據(jù)憲法的授權(quán)而制定的。

其次，基于憲法而創(chuàng)制的基本法雖然屬于憲法相關(guān)法，但不能取代憲法本身。無論將基本法視為憲法的補(bǔ)充還是因其地方組織法的特點(diǎn)而將其稱之為“小憲法”，都不能取代憲法作為全國(guó)性根本規(guī)范的作用。不但如此，從內(nèi)容上來看，憲法的內(nèi)容關(guān)乎全局而基本法主要是就局部地區(qū)局部事務(wù)的規(guī)定，前者可以覆蓋后者，后者不能取代前者。正因?yàn)槿绱耍貏e行政區(qū)不實(shí)行社會(huì)主義制度對(duì)憲法在特別行政區(qū)的實(shí)施并不構(gòu)成問題。因?yàn)閼椃ㄋ?guī)定的社會(huì)主義是在整體意義上的社會(huì)主義，而非每一個(gè)地區(qū)、每一個(gè)機(jī)構(gòu)都要按照某一特定模式進(jìn)行組織。

憲法在特別行政區(qū)的適用是整體的、全面的，同時(shí)也應(yīng)當(dāng)根據(jù)具體情況具體適用。憲法的規(guī)定既有原則性、普適性的，也有專門的、特別的條款。原則性的條款應(yīng)當(dāng)普遍適用，專門的條款個(gè)別適用。例如，有關(guān)人民代表大會(huì)的條款不能適用于人民法院，我們不會(huì)因此認(rèn)為人民法院僅適用憲法的條款。同樣，不能因?yàn)樘貏e行政區(qū)的人民代表大會(huì)沒有選舉產(chǎn)生特區(qū)的政府和法院，就認(rèn)為特別行政區(qū)僅適用部分憲法條款。再如，社會(huì)主義是中國(guó)憲法的一項(xiàng)基本原則，但是這是就中國(guó)整體而言，不能因此認(rèn)為所有地區(qū)、所以機(jī)構(gòu)都只有一個(gè)行為準(zhǔn)則。再如，中國(guó)政府的組織就全國(guó)政體而言是以民主集中制原則進(jìn)行組織的，但是由于中國(guó)的地區(qū)制度是不對(duì)稱的：特別行政區(qū)的組織原則一般表述為立法與行政互相監(jiān)督、司法獨(dú)立，而民族區(qū)域自治地方則一般將人民代表大會(huì)列為自治機(jī)關(guān)，人民法院則不屬于自治機(jī)關(guān)序列。這是因?yàn)橹袊?guó)各地情況多樣化、地區(qū)發(fā)展不均衡造成的不對(duì)稱授權(quán)造成的。而不對(duì)稱授權(quán)的來源恰恰是中國(guó)的憲法規(guī)定以及長(zhǎng)期以來形成的憲法慣例與憲法傳統(tǒng)。此外，憲法的適用力一般屬于平行效力，即針對(duì)對(duì)公共權(quán)力而言。從比較憲法的角度來看，除了南非和愛爾蘭等個(gè)別國(guó)家外，憲法并不直接適用于私人主體，即不發(fā)生平行效力。憲法會(huì)間接影響私權(quán)利和私人關(guān)系，但是或者通過立法，或者通過司法裁決。我們當(dāng)然也不會(huì)因此聲稱憲法不適用于全體國(guó)民，只能說，憲法適用的特點(diǎn)是垂直適用而非平行適用，因此通常不直接針對(duì)個(gè)人適用。

實(shí)際上，從香港和澳門兩個(gè)特別行政區(qū)的施政與司法實(shí)踐來看，憲法的適用也是客觀存在的事實(shí)。例如，特區(qū)政府向中央人民政府匯報(bào)工作、提出議案不僅依據(jù)基本法，也需要以憲法與其他憲法相關(guān)法為依據(jù)。此外，兩個(gè)特區(qū)的法院也都曾經(jīng)在其判詞中援引憲法，并且不限于憲法第31條。這些政治與司法實(shí)踐有力地說明，所謂的憲法單條適用、部分適用說是偏頗的，甚至可以說是錯(cuò)誤的。而要全面準(zhǔn)確地理解“憲法的整體適用”，意味著憲法在特別行政區(qū)的適用是全面的，同時(shí)也要根據(jù)具體情況，具體適用。當(dāng)然，在特區(qū)適用憲法并不是要借以干涉特區(qū)高度自治或取而代之。憲法是賦權(quán)法，也是限權(quán)法，還是維權(quán)法，但尤其是限權(quán)法。憲法的限權(quán)法屬性在中國(guó)大陸如此，在特別行政區(qū)也應(yīng)當(dāng)如是。特區(qū)需要尊重并適用憲法和基本法以行使自治權(quán)，中央政府也要尊重憲法和基本法以行使管治權(quán)。只有基于這樣的共同基礎(chǔ)，才能形成共識(shí)，實(shí)現(xiàn)“一國(guó)兩制”的偉大構(gòu)想。(程潔清華大學(xué)法學(xué)院 副教授)