存款保險制征求意見稿由李克強總理力推公開

文章導讀： 對于普通的老百姓而言，最擔心的莫過于銀行倒閉，血汗錢取不出來。

一項事關百姓“錢袋子”的金融改革

【特別報道】李總理力推存款保險制

這項在全世界大部分國家都已建立的金融“防火墻”制度，在歷經二十載沉浮之后，終于落地——

《中國經濟周刊》記者 劉永剛 |北京報道

對于普通的老百姓而言，最擔心的莫過于銀行倒閉，血汗錢取不出來。這樣的擔心曾在1997年的海南發生過，當年在破產關門的海南發展銀行營業部門前，人們曾高聲叫嚷著要從該銀行取出所有存款。

最終的存款兌付還是國家兜底。公開報道顯示，自1997年以來，在中國發生的金融機構退出市場的案例中，除廣東國際信托投資公司外，其他金融機構的債務清償都由人民銀行以再貸款的名義提供資金。

但是，在這種國家信用背書的制度下，代價慘痛，央行亦難以承受。

近日，國務院正式發布了《存款保險條例(征求意見稿)》(下稱“征求意見稿”)，這項事關百姓切身利益的金融改革終于有了實質性進展。

存款保險，顧名思義，是為儲戶的存款提供的一種支付保障，銀行繳納一定額度的保費，為特定范圍存款賬戶購買保險。一旦銀行面臨破產倒閉，將由存款保險機構向存款者支付部分或全部存款。

存款保險制度征求意見稿的發布受到了廣泛關注，多位接近監管層面的金融研究人士均指出，這是完善我國金融安全網、避免銀行業系統性風險的重要舉措，同時也是引導銀行業市場化發展、保障存款人利益的有效方法。

征求意見稿由總理力推公開

當輿論對征求意見稿熱議之時，鮮為人知的是，這項重要的金融改革之所以最終公開征求社會意見，是李克強總理力主推進的。

今年10月底的一次會議上，有關方面在匯報中提出，存款保險條例草案的改革方案“沒有對社會公開征求意見”，李克強立刻追問原因，當聽到有人擔心公開之后這項改革還能不能辦成時，李克強當即否決。他表示，政府做的是面向公眾、涉及公眾利益的工作，決不能跟老百姓玩“貓捉老鼠”的游戲！

在外界看來，正是總理的力推才讓這項至關重要的金融改革不斷推進。

曾參與存款保險制度征求意見稿修訂的中央財經大學教授郭田勇告訴《中國經濟周刊》，存款保險制度的初衷就是為了避免銀行系統性風險，保護公眾的合法權益。

在郭田勇眼中，隨著國內金融市場的不斷開放，金融機構的競爭會日趨激烈，公眾的恐慌、擠兌或許會導致系統性金融風險，給公眾存款人的利益帶來危害。而存款保險制度的出臺，不僅保障了存款人利益，還讓監管層無后顧之憂進入金融改革的深水區。

在賠付方面，各大銀行的限額標準一致，即每位存款人在同一家銀行的最高償付金額為50萬元；若存款本金加利息的金額超過50萬元，剩余部分從該存款銀行清算財產中受償。

央行研究局局長陸磊解釋稱，“50萬的限額是經過測算的，覆蓋了99.63%的全國儲戶，幾乎100%都賠付了。按照國際標準，一個存款保險基金賠付的覆蓋率是90%或90%以上。”

按機構來說，如果儲戶有100萬存在兩家銀行，兩家都倒閉了，那么儲戶各得50萬。所以并不是只得到50萬，而是100萬都得到賠付了。

陸磊表示，存款的賠付分兩部分，存款保險金賠付了50萬，銀行破產清算也進行相應賠付。銀行破產清算第一受償人就應該是公眾儲蓄者。保險機構賠50萬，銀行破產清算只要還有余額就會進行賠付。

對于征求意見稿，郭田勇表示，存款保險會對中小銀行形成利好。對于農村信用社、村鎮銀行以及即將問世的大量民營金融機構來說，實際上是無形的增信。

按照征求意見稿的規定，投保機構每六個月繳納一次保費。而保費由金融機構交納，不由存款人承擔。隨著經營成本的提升，銀行若將其轉嫁給貸款方，將直接導致企業融資成本的上升，但郭田勇認為這樣的可能性不大，“一方面現在競爭很激烈，不是你想轉嫁給企業就能轉的，另外央行在政策上有管理，所以銀行提高貸款利率的可能性比較小，更大可能是銀行降低盈利擠壓自身的利潤空間”。

對于如何降低銀行繳納存款保險保費的成本，國務院發展研究中心宏觀經濟研究部副部長魏加寧表示，建議由財政部、人民銀行、中央匯金公司三方聯合建立針對存款保險的專項資本金，建立獨立法人性質的公共平臺，以減輕銀行繳納保費的壓力。他表示，按照國際經驗，應該由銀行業協會作為發起者之一，根據我國國情，建議中央匯金公司減持或退出國有銀行股份，將這部分資金用于籌建存款保險制度的資本金。

中央財經大學金融法研究所所長黃震表示，存款保險制度的推出可能會給其他金融業形成利好，“因為釋放出了銀行可能會倒閉的信號，儲戶可能會做一些其他的投資，更多資金會投向互聯網金融，成為多元化的投資組合選擇之一”。

20年爭議終“化解”

在外界看來，國內對于是否需要存款保險制度的爭議由來已久。反對者稱中國經濟運行良好，銀行體系穩健，即便銀行有風吹草動，也將由中央政府為問題銀行全額埋單，因此是否建立存款保險機制似乎無足輕重。但在中國金融不斷開放的大環境下，對于儲戶而言，存款保險便不再是可有可無。

“之所以遲遲未能推出，主要受阻于三方面爭議。”時任中投公司副總經理謝平在《中國金融改革思路：2013—2020》一書中寫道，其中之一即是，人民銀行、銀監會和財政部都想成為存款保險的主管部門，“這既有認識分歧，也有一定程度的‘部門權力之爭’”。

而另兩項爭議，則是存款保險機構與銀監會的監管功能、人民銀行的金融穩定機制的協調與銜接問題。

目前關于存款保險的官方表述最早可追溯至20年前。

1993年12月，《國務院關于金融體制改革的決定》指出，“要建立存款保險基金，保障社會公眾利益”。4年后的全國金融工作會議再度提及存款保險，不過，與現在全部存款性機構參保不同，那時的思路是要研究和籌建“全國性中小金融機構的存款保險機構”。

也就在這一年，中國農村發展信托投資公司、中國新技術創業投資公司宣告關閉。此后數年，金融機構風險頻發，儲戶心理恐慌加劇。

與此同時，關于是否有必要建立存款保險制度的爭議很大。國務院發展研究中心宏觀部副部長魏加寧是最早提倡在中國建立存款保險制度的人士之一，魏加寧認為，存款保險制度在當時最大障礙來自四大國有銀行和監管層。

魏加寧回憶，當時，四大國有銀行因為有國家信用為后盾，認為不可能發生倒閉的情況。

據媒體報道稱，國有銀行曾一度持消極否定的態度。一位前央行金融穩定局人士回憶，大銀行不愿意干。“有些銀行甚至說得很直白，我要是倒了，你也賠不起。我要是不倒，就是白交保費，拿錢保小銀行，純粹是做貢獻。”

隨著金融環境的不斷變化，各方對于存款保險的爭議也日趨“化解”。

2007年，全球金融危機后，關于四大國有行是否加入存保制度的爭議逐漸消散。在金融危機中，“大而不能倒”的傳說破滅。受金融危機沖擊倒閉的美國美聯銀行、華盛頓互惠銀行，資產規模在三四千億美元以上，體量只略小于交通銀行，比其他股份制銀行都大。當時的美國聯邦儲蓄存款保險公司緊急向這些倒閉銀行施以援手，防止了金融體系崩潰。

而在中國現有的體系內，一旦銀行碰到危機，處理起來缺乏必要的事前資金積累，所有處置措施都由臨時個案來決定，需要各級政府、司法部門、監管機構的臨時合作，拖延了處置時機，大大增加了處置成本。

2012年，時任中國建設銀行黨委書記的王洪章對外表示，“我覺得這項制度(存款保險制度)推開，對我們金融體系的健全，特別是小的金融企業的健康成長和救助，是一個非常好的政策。”

在外界看來，思想統一之后，關于存款保險制度的推進速度開始快了起來。

2013年2月的中國人民銀行工作會議，將存款保險制度視作“今年三項改革重點內容之一”。當年5月發布的《金融穩定報告》措辭亦十分急切，“當前建立存款保險制度的各方面條件已經具備，實施方案經過反復研究和論證，各方面已形成共識，可擇機出臺并組織實施”。

所謂的共識是指，推出存款保險制度是完善市場化的金融機構“退出機制”，也為下一步民營銀行的設立做好準備。功能完善的存款保險制度如同一道防火墻——在事前防止銀行遭受擠兌，并阻斷風險向其他銀行和實體經濟傳導。而這項制度，也將成為監管機構的審慎監管、央行“最后貸款人”之后金融安全網的最后一道防線。

同樣在2013年5月，發改委發布《關于2013年深化經濟體制改革重點工作的意見》，罕見地單獨列出了存款保險改革的具體要求，并指明由人民銀行、銀監會、財政部等部門負責。

央行行長周小川也于2013年7月份發表署名文章稱，將推進存款保險制度建設，為小型金融機構創造公平競爭環境。

進入2014年，重大會議及監管層表態頻頻釋放建立存款保險制度的信號。今年1月舉行的2014年人民銀行工作會議提出，存款保險制度各項準備工作基本就緒。今年3月，國務院總理李克強在《政府工作報告》中指出，建立存款保險制度，健全金融機構風險處置機制。

在11月30日征求意見稿最終公布前，央行副行長易綱和央行副行長胡曉煉還先后在公開場合表態，存款保險制度將盡快建立。

在業內人士看來，存款保險制度的逐步推進正是反映了中國金融環境的進步和決策層對于當下經濟環境的判斷。