國家旅游局副局長：上海踩踏事件當地政府應負責

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中新網北京1月6日電針對上海外灘跨年踩踏事件，中國國家旅游局副局長杜一力5日在國家旅游局官網發表署名文章指出，盡管外灘跨年沒有組織活動，但公共事件的責任主體已明確為各級政府，“沒有組織的活動，當地政府仍然要對安全負責”。

2014年12月31日深夜，上海外灘發生踩踏事故，致36人死亡，49人受傷。截至今年1月6日，還有20人繼續在醫院治療，包括重傷員4人，其中1人生命體征尚不平穩，仍在全力搶救治療中。

這篇題為《外灘踩踏事件告訴我們什么》的文章刊登于國家旅游局官網顯著位置。杜一力在文中表示，因為沒有組織活動，所在地政府和上級政府以及主管部門責任意會下意識地放松，但是法律并沒有免責。

她指出，政府不組織，還是會有群眾性的活動出現，這種沒有組織者的群眾活動，政府仍然要承擔責任，這是一些政府尚不自覺自知的責任。

根據中國《突發事件應對法》第七條規定：縣級人民政府對本行政區域內突發事件的應對工作負責。她表示，這個“負責”從預測、監測到應對處置，是全方位的。這一責任從2003年起首次明確，政府對安全及突發事件負責。非典以前，各類安全責任的主體都是經營者、管理者、主辦者；非典之后，公共事件的責任主體明確是各級政府。

針對外灘踩踏事件的原因，杜一力認為，并不是由于基礎設施、管理能力或是市民素質不夠造成。

她認為，盡管外灘踩踏的事故原因還在調查中，但是有三點“已經了然”：第一，不是基礎設施問題，上海的各方面設施全國一流；第二，不是管理能力問題，上海對大型活動的管理水平全國一流，多少大型活動都能井井有條，經驗豐富；第三，更不能說是上海市民的素質問題，跨年活動多有舉辦，世界各國也辦，上海市民少有不服從組織者安排的問題，“這次幾位年輕人現場組織自救，恰恰是他們的高素質幫了忙，不然后果還要糟糕”。

杜一力稱，現在反思原因，有判斷說是大意了，不是“故意大意”，而是一些因素的聚集造成了大意。外灘所在的黃浦區并沒有按照大型活動的一般做法，廣泛動員多套預案嚴陣以待，“因為考慮根本沒有什么大型活動要舉辦”。

“因為沒有組織活動，所以出了問題，這是最需要深思的問題。”杜一力表示，外灘事件告訴人們的是，政府要主動追蹤社會動向、追蹤市場動向，提供更加精細的管理、服務和保障，“守夜人的責任就是這樣。”(完)

附：中國國家旅游局副局長杜一力署名文章

杜一力：外灘踩踏事件告訴我們什么

在旅游安全工作中，必須調整“管多了怕沾包”的心態，必須知道“管不到位要擔責”的責任所在。在執行旅游法或者轉移假日辦的職能過程中，旅游安全工作機制不能斷裂，否則事故就會在這種轉型之中出現。

□杜一力

沒有組織的活動，當地政府仍然要對安全負責。在假日辦職能并入部際聯席會議的過程中，旅游安全的分析、預案、主動提出意見和建議的工作不能放松。這個機制若有斷裂，非常容易出現安全事故。

上海外灘迎新跨年踩踏事件，不僅讓全國人民痛惜，還讓旅游界所有的人驚出一身冷汗。之前的幾年，上海著名的跨年燈光秀，都有上海市旅游局參與主辦，今年元旦是不參與主辦的第一年，事故就發生了。旅游界的人士，不能只有僥幸，沒有反思。外灘事件要告訴我們的是，安全防范遠不止盡快建立景區流量控制制度這么簡單。

外灘踩踏的事故原因還在查，但是已經了然的：第一，不是基礎設施問題，上海的各方面設施全國一流；第二，不是管理能力問題，上海對大型活動的管理水平全國一流，多少大型活動都能井井有條，經驗豐富；第三，更不能說是上海市民的素質問題，跨年活動多有舉辦，世界各國也辦，上海市民少有不服從組織者安排的問題。這次幾位年輕人現場組織自救，恰恰是他們的高素質幫了忙，不然后果還要糟糕。

現在反思原因，有判斷說是大意了，不是故意大意，是一些因素的聚集造成了大意：第一，鑒于過去對大活動造成的交通堵塞等反映，決策者已經宣布今年跨年不搞活動了；第二，不搞活動的通知在一周前在上海電視臺反復字幕滾動播出了；第三，黃浦區已經以一個較小規模的5D燈光秀活動替代了部分需求，換在外灘源有條有理地組織了；第四，從外灘看浦東上海中心最高樓的燈光秀這個節目，在10月1日已經搞過，沒有出現什么特別例外的情況。所以，外灘所在的黃浦區并沒有按照大型活動的一般做法，廣泛動員多套預案嚴陣以待，因為考慮根本沒有什么大型活動要舉辦。

因為沒有組織活動，所以出了問題，這是最需要深思的問題。

一是沒有組織的活動，當地政府仍然要對安全負責。很明顯，政府舉辦大型活動出安全問題少。因為政府作為主辦者在活動中有明確無誤的責任。《大型群眾性活動管理條例》明確，縣級以上人民政府組織的活動，要負責其安全，要有責任人，有預案，有應急機制。盡管政府各個部門的配合有不足，但是總的責任明確，政府總會動員各種資源，形成防范機制，基本是人人神經繃緊，即便有疏漏也有人補臺。“亂亂哄哄，圓滿成功。”這是對我們國家群眾活動運行機制不夠完善科學的情況下，靠人力、行政措施堵漏、防危、保安全的一個形象總結。

因為沒有組織活動，所在地政府和上級政府以及主管部門責任意識會下意識地放松，但是法律并沒有免責。政府不組織，還是會有群眾性的活動出現，這種沒有組織者的群眾活動，政府仍然要承擔責任，這是一些政府尚不自覺自知的責任。國家《突發事件應對法》第七條規定：縣級人民政府對本行政區域內突發事件的應對工作負責。這個“負責”從預測、監測到應對處置，是全方位的。這一責任是從2003年首次明確的，政府對安全及突發事件負責。非典以前，各類安全責任的主體都是經營者、管理者、主辦者；非典之后，公共事件的責任主體明確是各級政府。從那時起政府及時啟動應急預案，對自然災害、社會治安等公共問題的責任明確，處置越來越法制化，越來越規范。

政府轉型過程中，主辦的各類活動正在減少，但是不能不面對的一個趨勢是，人們的需求會按照自身的規律形成各種各樣的大活動、中活動、小活動。像這次外灘的跨年燈光秀，已經形成的過節習慣，各國各地迎新年推波助瀾的造勢，不是政府一紙聲明“不組織活動”就可以化需求為無形的，人們需要滿足自己的節日需求。市場需求形成的各種活動和行為，正是需要政府給予安全保障的公共服務職能。外灘事件告訴我們的是，政府要主動追蹤社會動向、追蹤市場動向，提供更加精細的管理、服務和保障。守夜人的責任就是這樣。

二是給各級旅游部門一個重要的警示：轉型過程中旅游安全管理的機制不能斷裂。旅游安全涉及面寬，鏈條長，很難控制。所有的旅游管理者一直處于對旅游安全惴惴不安的狀態之中，須臾不敢懈怠，能做的盡量去做，不能做的盡量想到，協調別的部門去做。反倒是旅游法出臺之后，有的同志下意識地放松了。因為旅游法明確規定：縣級以上人民政府統一負責旅游安全工作。縣級以上人民政府有關部門依照法律、法規履行旅游安全監管職責。旅游法還規定縣級以上人民政府要將旅游安全納入政府應急管理體系，建立突發事件應對機制。旅游法關于旅游安全責任明確了，是不是旅游部門可以不要管那些我們管不了也管不好的事情了。特別是國務院成立旅游部際聯席會議以后，把假日旅游部際協調會議職能并入聯席會議制度，更使很多旅游管理者如釋重負。我覺得，這個想法像外灘事件的管理者一樣，有點危險了。

回顧可見，國內旅游大發展的十幾年，沒有大的旅游人群活動的公共事件發生。雖然每個假日熱門地區人山人海的景象很叫人震撼和后怕，但假日旅游總體安全。旅游安全事故的偏重出在交通安全特別是公路交通。至今我們沒有深入總結這是為什么。每年全國33億人次的國內旅游者，進出兩億人次的出入境游客，境內境外大流動，基本安全平安，這當然不會是僥幸。旅游活動自發性、集中性和突發性很強，旅游不是沒有安全問題，而是伴隨旅游活動的開展一直有協調旅游安全的機制在形成和運轉。早于國家《突發事件應對法》7年，國務院2000年46號文件要求建立假日旅游協調機制，這個機制對安全工作的要求正是后來國家在《突發事件應對法》中規定要求，即旅游安全工作的責任是地方政府，應對和應急機制的體制是“政府統一領導，各方面協調配合”。因為假日期間旅游事實上有規律，旅游、交通各個部門事先預測客流規模、客流走向，分析安全保障的關鍵環節和薄弱環節，及時處理出現的問題和事故，一個圍繞游客的服務體系就此形成。

假日旅游協調機制并不是強力機制，手段和工作水平有很多局限，也有一些地方和城市的假日協調機制運行不夠好，安全工作發發通知，安全檢查走走樣子，這些情況都存在。但是假日旅游協調機制圍繞旅游安全進行的全鏈條的預測、預警、重點環節的防范、重點問題重點盯防，把分兵把守、各負其責的體制力量協調到“以游客為中心”的要求中來，這對我們這樣一個“不怕困難大，就怕不協調”的體制來講非常必要。在長達15年的全程守護中，協調了多少大大小小的問題，防范了多少重大事故的出現，非親歷不知其重要。我們從自己的親歷和參與解決的各種重大問題中肯定地告訴歷史，假日旅游總體安全，從國家到地方形成的假日旅游協調機制起到了非常重要的作用。

旅游法和國務院旅游工作部際聯席會議制度明確了各級地方政府對旅游安全的責任。但是能否以游客為中心，根據旅游者流動和活動的規律提供卓有成效的安全保障措施，旅游部門的作用是明顯需要的。旅游法規定的旅游目的地風險提示制度、旅游公共服務信息和咨詢服務、旅游應急預案，包括景區流量控制以及舒緩城市客流壓力，也都是旅游部門需要盡責和主動建議的。在旅游安全工作中，必須調整“管多了怕沾包”的心態，必須知道“管不到位要擔責”的責任所在。在執行旅游法或者轉移假日辦的職能過程中，旅游安全工作機制不能斷裂，否則事故就會在這種轉型之中出現。（來源國家旅游局網站）