農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)監(jiān)管落地 集體土地承包權(quán)不得流轉(zhuǎn)

農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易市場(chǎng)監(jiān)管細(xì)則落地

集體土地承包權(quán)不得流轉(zhuǎn)

強(qiáng)調(diào)發(fā)展縣級(jí)交易市場(chǎng)，當(dāng)?shù)卣毘闪⒈O(jiān)管委員會(huì)

首部針對(duì)農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易市場(chǎng)的全國(guó)性指導(dǎo)文件日前正式印發(fā)。《經(jīng)濟(jì)參考報(bào)》記者20日從知情人士處獲悉，這份名為《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于引導(dǎo)農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易市場(chǎng)健康發(fā)展的意見(jiàn)》(以下簡(jiǎn)稱《意見(jiàn)》)的文件，對(duì)現(xiàn)階段能進(jìn)場(chǎng)的農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易品種作出明確規(guī)定：以農(nóng)戶承包土地經(jīng)營(yíng)權(quán)、集體林地經(jīng)營(yíng)權(quán)為主，且不涉及農(nóng)村集體土地所有權(quán)和依法以家庭承包方式承包的集體土地承包權(quán)。

專家表示，由于農(nóng)村土地的產(chǎn)權(quán)權(quán)屬關(guān)系復(fù)雜，適用的規(guī)則也不同，《意見(jiàn)》在農(nóng)村土地所有權(quán)、承包權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán)上進(jìn)行了分類指導(dǎo)，旨在落實(shí)決策層提出的“三權(quán)分置”理論，防止農(nóng)民因流轉(zhuǎn)而失地。

近年來(lái)，隨著農(nóng)戶承包土地經(jīng)營(yíng)權(quán)、林權(quán)等各類農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易需求明顯增長(zhǎng)，許多地方建立了多種形式的農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易市場(chǎng)和服務(wù)平臺(tái)。據(jù)農(nóng)業(yè)部信息顯示，這些服務(wù)平臺(tái)主要有農(nóng)村土(林)地流轉(zhuǎn)服務(wù)中心和農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易所(中心)兩大類。據(jù)了解，截至2012年年底，全國(guó)已有800多個(gè)縣(市)、13000多個(gè)鄉(xiāng)(鎮(zhèn))建立了土地流轉(zhuǎn)服務(wù)中心；林業(yè)系統(tǒng)成立了1200多家林權(quán)交易機(jī)構(gòu)。到2014年10月底，全國(guó)有北京、上海、天津、重慶、安徽、山東、成都、武漢、杭州、廣州、昆明等11個(gè)省級(jí)或省會(huì)城市級(jí)農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易服務(wù)機(jī)構(gòu)。

然而，由于各地農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易市場(chǎng)發(fā)展不平衡，其設(shè)立、運(yùn)行、監(jiān)管都有待規(guī)范。

一位農(nóng)業(yè)部官員告訴記者，最明顯的就是交易機(jī)構(gòu)定位模糊、市場(chǎng)定位不統(tǒng)一。現(xiàn)有的農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易機(jī)構(gòu)有的是企業(yè)性質(zhì)，有的是事業(yè)單位，有的設(shè)立在國(guó)土部門，有的在農(nóng)業(yè)部門。業(yè)內(nèi)不知道交易市場(chǎng)到底是以什么法人形式存在才合理，甚至還擔(dān)心企業(yè)法人的服務(wù)機(jī)構(gòu)為了賺錢會(huì)與農(nóng)民爭(zhēng)利，打擊農(nóng)民進(jìn)場(chǎng)規(guī)范交易的積極性。

《意見(jiàn)》對(duì)此進(jìn)行了明確，農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易市場(chǎng)是政府主導(dǎo)、服務(wù)“三農(nóng)”的非盈利性機(jī)構(gòu)，可以是事業(yè)法人，也可以是企業(yè)法人，設(shè)立農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易市場(chǎng)要由當(dāng)?shù)卣畬徟．?dāng)?shù)卣闪⒂上嚓P(guān)部門組成的農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易監(jiān)督管理委員會(huì)，承擔(dān)組織協(xié)調(diào)、政策制定等方面職責(zé)，負(fù)責(zé)對(duì)市場(chǎng)運(yùn)行進(jìn)行指導(dǎo)和監(jiān)管。此外，縣、鄉(xiāng)一級(jí)流轉(zhuǎn)服務(wù)平臺(tái)是交易市場(chǎng)的主要形式，現(xiàn)階段市場(chǎng)建設(shè)應(yīng)以縣域?yàn)橹鳎_有需要的地方，可以設(shè)立覆蓋地(市)乃至省(區(qū)、市)地域范圍的市場(chǎng)，承擔(dān)更大范圍的信息整合發(fā)布和大額流轉(zhuǎn)交易。

“未來(lái)縣一級(jí)的交易市場(chǎng)將遍地開(kāi)花。”一位不愿具名的專家在接受《經(jīng)濟(jì)參考報(bào)》記者采訪時(shí)表示，現(xiàn)在各地成立農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易機(jī)構(gòu)的積極性高漲，但總體而言是無(wú)序且盲目的。《意見(jiàn)》強(qiáng)調(diào)主要發(fā)展縣一級(jí)的交易市場(chǎng)，也就是說(shuō)原來(lái)打算在更高層面上建設(shè)交易市場(chǎng)的計(jì)劃，需要停下來(lái)進(jìn)一步斟酌。對(duì)于交易市場(chǎng)到底是以什么形式存在，也有了定論，只要是非盈利的，企業(yè)法人和事業(yè)法人都可以。

該專家表示，突出交易市場(chǎng)的公益性，意味著服務(wù)平臺(tái)作為企業(yè)掙錢以后不能分紅，但是現(xiàn)在交易市場(chǎng)沒(méi)有民營(yíng)企業(yè)，國(guó)有企業(yè)承擔(dān)些社會(huì)責(zé)任是理所應(yīng)當(dāng)?shù)模绗F(xiàn)在北京農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易所和武漢市農(nóng)村綜合產(chǎn)權(quán)交易所等大型機(jī)構(gòu)在這方面協(xié)調(diào)得就很好。至于各地的農(nóng)村土(林)地流轉(zhuǎn)服務(wù)中心，大多數(shù)組織形式都是事業(yè)單位，就更不存在這個(gè)問(wèn)題了。

此外，《意見(jiàn)》對(duì)能進(jìn)場(chǎng)的農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易品種進(jìn)行了明確規(guī)定，主要包括：農(nóng)村承包土地經(jīng)營(yíng)權(quán)、林權(quán)、“四荒”使用權(quán)、農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)設(shè)施設(shè)備、小型水利設(shè)施使用權(quán)、農(nóng)業(yè)類知識(shí)產(chǎn)權(quán)等。值得一提的是，《意見(jiàn)》明確指出，交易品種將不涉及農(nóng)村集體土地所有權(quán)和依法以家庭承包方式承包的集體土地承包權(quán)。

“《意見(jiàn)》的安排實(shí)際上是對(duì)決策層提出的所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營(yíng)權(quán)等‘三權(quán)分置’理論的落實(shí)。”一位知情人士告訴《經(jīng)濟(jì)參考報(bào)》記者，由于農(nóng)村土地的產(chǎn)權(quán)權(quán)屬關(guān)系復(fù)雜，適用的規(guī)則也不同，所以《意見(jiàn)》在農(nóng)村土地所有權(quán)、承包權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán)上進(jìn)行了分類指導(dǎo)。

“這并不是說(shuō)農(nóng)村集體土地不能流轉(zhuǎn)，恰恰相反，中央還再三強(qiáng)調(diào)要重點(diǎn)推進(jìn)農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市的改革，但這里是指經(jīng)營(yíng)權(quán)的流轉(zhuǎn)交易。集體土地的所有權(quán)永遠(yuǎn)不可能交易，承包權(quán)現(xiàn)在也明確提出不在進(jìn)場(chǎng)流轉(zhuǎn)品種范圍內(nèi)，說(shuō)明維護(hù)農(nóng)民利益，防止他們?cè)诹鬓D(zhuǎn)過(guò)程中失地是決策層推進(jìn)改革的基礎(chǔ)。”上述知情人士說(shuō)。

對(duì)此，中國(guó)人民大學(xué)農(nóng)業(yè)與農(nóng)村發(fā)展學(xué)院副院長(zhǎng)鄭風(fēng)田表示，改革開(kāi)放至今，除了所有權(quán)以外，農(nóng)村土地承包權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán)大部分時(shí)間是合二為一的，統(tǒng)稱土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)。三權(quán)分置以后，農(nóng)民可以放心地把自己的承包地轉(zhuǎn)讓經(jīng)營(yíng)，獲得租金，同時(shí)又不用擔(dān)憂失去對(duì)土地的承包關(guān)系，為土地在更大范圍內(nèi)優(yōu)化流動(dòng)配置和發(fā)揮作用拓展了巨大空間，也為形成多元化的農(nóng)地經(jīng)營(yíng)模式創(chuàng)造了必要條件。