新環(huán)保法實施兩月 基層部門執(zhí)法能力和動力尚有欠缺

“史上最嚴(yán)環(huán)保法”今年起實施，其對環(huán)保部門充分授權(quán)和嚴(yán)苛的失職問責(zé)，讓人們對備受詬病的環(huán)保執(zhí)法重新寄予期望。新法被稱為“長著牙齒的法律”，而環(huán)保部門能否“強(qiáng)勢”，是這副“牙齒”是否“給力”的關(guān)鍵所在。新環(huán)保法已實施2個月，記者近日采訪發(fā)現(xiàn)，目前，許多基層環(huán)保部門執(zhí)法能力和動力尚有欠缺，如不加以夯實，新環(huán)保法的嚴(yán)格執(zhí)行恐將落空。

“沒經(jīng)費、沒人手、沒車輛”，無能之痛如影隨形

“古人云：徒法不足以執(zhí)行。”湖南省環(huán)保廳法制宣傳處處長陳戰(zhàn)軍談到新環(huán)保法立刻說：“法律的生命在于實施，當(dāng)前基層環(huán)境執(zhí)法困難重重，要推進(jìn)環(huán)境法的實施，必須正視基層環(huán)境執(zhí)法面臨的困難。”

今年1月1日起開始實行的新環(huán)保法最大的亮點之一在于提升環(huán)境執(zhí)法，新法因規(guī)定了按日計罰、查封扣押、區(qū)域限批、黑名單制度甚至行政拘留等強(qiáng)硬處罰措施，被人們認(rèn)為可糾正目前環(huán)保“違法成本低，守法成本高”等現(xiàn)象。

但給予環(huán)保部門的巨大權(quán)力他們目前是否有實力運用？陳戰(zhàn)軍并不是執(zhí)懷疑意見的獨一人，記者在基層環(huán)保部門采訪時，基層環(huán)保執(zhí)行難問題被反復(fù)提及。

一個部門的運轉(zhuǎn)須臾離不開經(jīng)費維持，而基層特別是中西部環(huán)保部門叫嚷“缺錢”的現(xiàn)象普遍。據(jù)中部某市環(huán)保局局長透露，據(jù)他了解，本省財政保障全額工作經(jīng)費的只有40%縣市，60%的縣市財政保障率只有50%，其余的要靠自己創(chuàng)收養(yǎng)活自己。不少基層環(huán)保部門負(fù)責(zé)人表示，中西部欠發(fā)達(dá)地區(qū)基層環(huán)保部門工作經(jīng)費普遍沒有保障，污染治理方面的投入更加缺乏，基本上是“等、靠、要”的狀態(tài)。

“這些年很多環(huán)境問題，年復(fù)一年得不到根本的解決，關(guān)鍵問題是缺乏公共財政的投入。”這位在基層環(huán)保部門工作逾20年的負(fù)責(zé)人表示，如果不保障環(huán)保執(zhí)法監(jiān)管經(jīng)費和治理經(jīng)費，加強(qiáng)環(huán)境監(jiān)管和改善環(huán)境質(zhì)量可能成為一句空話。

做工作離不開錢，更離不開人。湖南省人大環(huán)資委辦公室副主任劉帥指出，盡管有了新環(huán)保法這個利器，但環(huán)保部門的環(huán)保監(jiān)察能力、監(jiān)察隊伍遠(yuǎn)遠(yuǎn)無法適應(yīng)當(dāng)前環(huán)境監(jiān)管需要的現(xiàn)象仍廣泛存在。環(huán)保監(jiān)察隊伍普遍是20世紀(jì)90年代的水平，但需要監(jiān)管的企業(yè)數(shù)量、監(jiān)管范圍卻大大增加。

“小馬拉大車”是基層環(huán)保部門的共同感受。據(jù)了解，環(huán)境執(zhí)法隊伍普遍存在著人員編制少、隊伍小的問題。為應(yīng)對目前的環(huán)境形勢，需要大量的基層執(zhí)法人員在一線執(zhí)法，但基層環(huán)境監(jiān)測隊伍普遍人手嚴(yán)重不足，往往五六人管幾千家企業(yè)，管理難度極大。

廣西環(huán)保廳監(jiān)察總隊副總隊長汪劍靈反映，縣級環(huán)境監(jiān)測大隊人員在2至3人的情況下，需要負(fù)責(zé)全縣上千家企業(yè)，是普遍現(xiàn)象。由于編制不足，目前很多縣級環(huán)保部門的工作經(jīng)費幾乎全部來自執(zhí)法，影響執(zhí)法公正性和嚴(yán)肅性。

隊伍年齡、素質(zhì)更成為一大隱憂。“過去想要的人進(jìn)不來，不想要的人頂不住，隊伍整體素質(zhì)不高。”湖南省湘潭市雨湖區(qū)環(huán)保局副局長張洪峰表示：“除掉財務(wù)、辦公室、內(nèi)勤、一些即將退休只能做些內(nèi)務(wù)的老干部，年輕人不多，我們局平均年齡48歲以上，沒有一個真正學(xué)環(huán)保出身的。”

另外，從裝備配備上，我國公布的第一批執(zhí)法部門中沒有環(huán)保監(jiān)察部門，這就會給環(huán)保部門在執(zhí)法用車、裝備配備方面造成很多困難。“我們要執(zhí)行10多部法律和20多部行政法規(guī)，擔(dān)負(fù)著艱巨的執(zhí)法任務(wù)，有了史上最嚴(yán)的環(huán)保法，未來執(zhí)法任務(wù)更重。環(huán)境保護(hù)部門現(xiàn)在被國家有關(guān)部委列為非行政執(zhí)法部門，現(xiàn)有的車輛都要處理掉，更別說加強(qiáng)了。難道將來搞環(huán)境執(zhí)法要背著、抬著監(jiān)測設(shè)備打的或者走路去執(zhí)法嗎？”陳戰(zhàn)軍說。

“沒威信、沒動力、沒地位”，無力之傷亟須療愈

讓環(huán)保部門坐立不安的更是新環(huán)保法給他們定下“九宗罪”，如犯有這九種情況，則可能面臨引咎辭職的處罰。如，對環(huán)境違法行為包庇的，或者接到環(huán)境污染的舉報而沒有及時查處的，或者應(yīng)當(dāng)依法公開環(huán)境信息而未公開的，都可能會影響自己的“烏紗帽”。

“可以說，這也是新環(huán)保法最嚴(yán)厲的方面。”劉帥表示，“我所了解的情況是，目前環(huán)保執(zhí)法在老百姓中普遍缺乏威信。環(huán)境監(jiān)察大隊目前普遍不作為，第一現(xiàn)場很難找到人，投訴之后他們不一定及時處理。”

業(yè)內(nèi)人士指出，當(dāng)前體制機(jī)制下，地方政府追求GDP的沖動仍然旺盛，新環(huán)保法能否起到相應(yīng)的效果，關(guān)鍵還在于地方政府在經(jīng)濟(jì)發(fā)展與環(huán)境保護(hù)之間的取舍。

廣西壯族自治區(qū)環(huán)保廳污防處負(fù)責(zé)人介紹，西部欠發(fā)達(dá)地區(qū)財政收入較低，小企業(yè)特別是資源型的企業(yè)稅收在當(dāng)?shù)刎斦杖胫姓紦?jù)一定比例，對經(jīng)濟(jì)發(fā)展貢獻(xiàn)較大，鑒于此，盡管一些企業(yè)工藝設(shè)備落后，但當(dāng)?shù)卣y下決心徹底關(guān)停排污小企業(yè)。

現(xiàn)實中，一些黨委一把手的干預(yù)常常讓環(huán)保監(jiān)管掣肘重重。湖南省一市級環(huán)保局局長對記者說，之前一個污染企業(yè)讓他非常頭疼，市長有環(huán)保壓力，要求他限期關(guān)閉，但市委書記卻暗示他不要為難這家企業(yè)。

環(huán)保部門的執(zhí)法能力也往往取決于自身執(zhí)法意愿和地方政府的干預(yù)程度。多省區(qū)市基層環(huán)境執(zhí)法人員表示，環(huán)保部門人事權(quán)在地方。有的地方環(huán)保局對開發(fā)區(qū)不敢查、對重點保護(hù)企業(yè)不敢查、領(lǐng)導(dǎo)不點頭不敢查，尤其是市、縣環(huán)境執(zhí)法到位難度相當(dāng)大。

記者在采訪中了解到，目前企業(yè)的項目在逐步加強(qiáng)環(huán)保監(jiān)管，但政府主導(dǎo)的項目往往以重點項目、加快推進(jìn)、優(yōu)化環(huán)境等名義，在環(huán)評等環(huán)保工作沒有做好的情況下上馬。

“很多基層局長訴苦，說基層環(huán)保局長責(zé)任天大，問責(zé)嚴(yán)厲，卻又處處掣肘，力不從心，猶如走鋼絲繩。”陳戰(zhàn)軍表示，基層環(huán)保執(zhí)法難問題必須直視，一些隱性的問題最終可能實實在在傷害到人們的生活環(huán)境。

此外，環(huán)保“全能型”小部門與“綜合型”大職責(zé)不對稱的局面，讓多名環(huán)保局長認(rèn)為，盡管新環(huán)保法已實施，但仍需進(jìn)一步厘清權(quán)利、責(zé)任，建立科學(xué)的環(huán)保監(jiān)督體制。新環(huán)境保護(hù)法賦予環(huán)保部門對環(huán)境保護(hù)工作行使統(tǒng)一監(jiān)督管理職能，但在實際工作中，環(huán)保部門僅在污染防治和執(zhí)法監(jiān)管這個單純層面上履行職能，很多涉及綜合性的重大經(jīng)濟(jì)行為環(huán)保部門仍無權(quán)介入，致使一些宏觀性的環(huán)保管理措施很難得到落實。

與此同時，多頭監(jiān)管與管理缺位、交叉重復(fù)與盲區(qū)并存。如鎮(zhèn)級污水處理場管網(wǎng)建設(shè)、運行管理都無人過問，發(fā)展和建設(shè)沒有規(guī)劃，環(huán)保部門雖然編制規(guī)劃，但得不到落實。

尚方寶劍在手，環(huán)保雄師如何打造？

業(yè)內(nèi)人士表示，鐵拳治污，要落實到領(lǐng)導(dǎo)的“官帽子”上。湖南省郴州市臨武縣副縣長段外賓表示，新環(huán)保法是否能夠?qū)嵤┖茫话咽謱Ψ傻木次分暮苤匾己藱C(jī)制如何落實非常關(guān)鍵。應(yīng)督促各地將環(huán)保法中的新規(guī)真正落實到考評機(jī)制中，對干部提拔使用真正產(chǎn)生影響。

“考核就是管帽子，新環(huán)保法的一大亮點就是將環(huán)保工作納入政績考核。目前，考核的方式和權(quán)重依然取決于黨委一把手和組織部門，因此，如何細(xì)化是關(guān)鍵。要實實在在進(jìn)行考核，應(yīng)該以環(huán)保剛性指標(biāo)為參考，如大氣、水、土地的污染和治理情況等。”劉帥表示。

因此，必須把地方政府和環(huán)保部門的監(jiān)督、問責(zé)落到實處。中國政法大學(xué)民商經(jīng)濟(jì)法學(xué)院副教授胡靜認(rèn)為，過去的教訓(xùn)是將問責(zé)限制在內(nèi)部，問責(zé)往往流于形式。他建議，新環(huán)保法實施推進(jìn)中，建立目標(biāo)責(zé)任制和考核評價制度需要吸收公眾、專家和環(huán)保社團(tuán)參加。

安徽大學(xué)法學(xué)院環(huán)境法學(xué)者張輝表示，落實監(jiān)督和問責(zé)，還應(yīng)推進(jìn)環(huán)保機(jī)構(gòu)、職能、權(quán)限、程序、責(zé)任法定化，在環(huán)保部門推行權(quán)力清單制度，厘清責(zé)任邊界，有效防止行政不作為或亂作為、推諉扯皮以及承諾不兌現(xiàn)等現(xiàn)象。通過制度安排，構(gòu)建環(huán)保工作與政府行政權(quán)力的關(guān)系，保障環(huán)保執(zhí)法的獨立性，使環(huán)保執(zhí)法不受當(dāng)?shù)卣母缮妗?/p>

基層環(huán)保工作人員建議，為解決資金和人力不足問題，應(yīng)加大環(huán)保資金投入，從國家層面以文件形式要求地方各級政府解決環(huán)保部門執(zhí)法人員不足問題。此外，要從現(xiàn)實情況出發(fā)，通過部門間的聯(lián)合執(zhí)法，填補環(huán)境監(jiān)管向下延伸不足。

不少基層環(huán)保部門呼吁，從國家層面把環(huán)境監(jiān)察機(jī)構(gòu)納入執(zhí)法單位。“新法首次明確了環(huán)境監(jiān)察部門的法律責(zé)任，同時，也對環(huán)保部門提出了更高的要求，環(huán)境監(jiān)察任務(wù)將更加繁重。因此，建議從國家層面將環(huán)境監(jiān)察機(jī)構(gòu)納入執(zhí)法單位，執(zhí)法服裝統(tǒng)一、車輛顏色標(biāo)識統(tǒng)一、執(zhí)法證件統(tǒng)一、執(zhí)法標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一，這才能為環(huán)境執(zhí)法提供基礎(chǔ)保障。”張洪峰說。（記者史衛(wèi)燕）