17省份出臺地方版戶改方案 居住證制度或為標配

涉及農村土地問題普遍“模糊”處理

“地方版”戶籍制度改革意見正加速出臺。記者梳理各地公開材料發現，截至目前，已有17個地區推出省級深化戶籍制度改革的實施意見。在尚未出臺省級實施意見的地區，也推出了一些市級層面的改革意見。

從意見內容看，幾乎所有省份都提出建立居住證制度，取消農業和非農業戶口的性質區分，以及細化落戶政策等，但在涉及土地問題時多采取“模糊處理”的方式，農民原有的土地承包經營權、宅基地使用權該如何保障，目前還沒有統一的解決方案。

挈領居住證制度成戶改抓手

記者初步統計發現，全國31個省區市中，至少已有河北、河南、黑龍江、湖南、安徽、山東、新疆、江蘇、江西、廣西、陜西、山西、吉林、福建、貴州、四川、青海等17個地區推出了省級深化戶籍制度改革的實施意見。在尚未出臺省級實施意見的地區，亦推出了一些市級層面上的改革意見。此外，根據各地的政府工作報告，北京、上海、重慶、廣東、內蒙古等地也明確了今年將出臺戶籍改革文件，或實行及健全居住證制度等相關措施。

2014年7月底，國務院發布《關于進一步推進戶籍制度改革的意見》，要求“各省、自治區、直轄市人民政府要根據本意見，統籌考慮，因地制宜，抓緊出臺本地區具體可操作的戶籍制度改革措施，并向社會公布”。

記者發現，在已出臺的17個“地方版”戶籍制度改革實施意見中，幾乎所有省份都提出了建立居住證制度，取消農業和非農業戶口的性質區分，以及細化落戶政策等。更有多地提出了具體實施的時間表。

安徽省明確，將全面實施居住證制度。居住證持有人以連續居住年限和參加社會保險年限等為條件，逐步享有與當地戶籍人口同等的中等職業教育資助、就業扶持、住房保障、養老服務、社會福利、社會救助等權利，同時結合隨遷子女在當地連續就學年限等情況，逐步享有隨遷子女在當地參加中考和高考的資格。

河南省規定，農民工只需擁有合法穩定住所(含租賃)，本人及其配偶、未成年子女、父母等即可在縣政府駐地鎮申請登記常住戶口。省會城市鄭州將建立完善積分落戶制度，以具有合法穩定就業和合法穩定住所(含租賃)、參加城鎮社會保險年限、連續居住年限等為主要指標，合理設置積分分值，達到規定分值即可“落戶”。

按照陜西省確定的目標，該省將在2015年6月底以前實現城鄉統一的“居民戶口”登記，“農業”和“非農業”戶口區分將成為歷史。江西省也明確，將建立城鄉統一的戶口登記制度。取消農業戶口與非農業戶口性質區分，統一登記為居民戶口，還原戶籍制度的人口登記管理功能。建立與統一城鄉戶口登記制度相適應的教育、衛生計生、就業、社保、住房、土地及人口統計制度。符合遷移條件的居民可以在城鄉之間遷移，自主定居；持有居住證即可享有與當地戶籍人口同等的就業、基本公共教育、醫衛服務等權利。

據了解，《居住證管理辦法》已于去年年底由國務院法制辦啟動公開征求意見程序，有望于今年出臺。北京、上海、廣東、湖北、河南、四川、內蒙古、福建等省份已經公開提及將實行或健全居住證制度。

緊迫特大城市改革不容再拖延

距離預定的2020年全面完成改革任務只剩五年時間，但仍有近半數省份未出臺相關細則。專家認為，戶籍制度改革的實際進展不盡人意，其中有改革成本巨大等客觀原因，但戶籍改革尤其是特大型城市的改革不應再拖延。

記者梳理北京、上海、天津、重慶、廣州、深圳、武漢、成都、南京、佛山、東莞、西安、沈陽、杭州、哈爾濱等15個特大或超大城市的現行政策發現，這些城市均明確居住證申請門檻，但積分落戶并未在所有城市出臺，已出臺地區落戶政策也整體較為苛刻。

有觀點認為，戶籍制度改革推進緩慢的重要原因是改革成本較高。農業轉移人口市民化之后要享受基本公共服務，這就需要很高的成本。而作為主要的成本承擔者，地方政府改革積極性不高，導致其在具體實施中比較消極被動。

“未來新型城鎮化是以戶籍制度改革為核心的城鎮化，我贊成仍然要繼續保持改革的漸進性。但漸進性不是說要拖延，我們必須要有時間表、路線圖和軍令狀。”中國社會科學院副院長蔡昉表示，現在特大型城市推進戶籍改革，確實遇到人口密集、環境問題、交通堵塞問題，甚至可能有貧民窟等問題，少數幾個特大城市或許應該特殊施策。但是，要嚴格界定哪些城市戶籍制度改革應該慎重，不能把這個范圍過分擴大。

北京理工大學教授胡星斗表示，現在中小城市已基本上放開限制，可以自由落戶，大城市卻控制得比較厲害。

“城市越大，人口聚集產生的經濟效率就越高。目前中國的大城市數量并不多，相對于13億多的人口基數來說，中國只有北上廣深等幾個大城市。日本只有1億多人口，就有東京、大阪等多個大都市。”胡星斗認為，過去強調就地轉移人口，就地就業，發展小城鎮，大城市好像由于人滿為患就不宜發展，這是一種偏見。其實所謂的“城市病”是治理能力的問題，與城市規模沒有關系。

蔡昉也認為，“要對癥下藥，不要因噎廢食”，戶籍制度改革的頂層設計權在中央，但歸根結底需要地方政府推進。下一步有必要確定一個工作辦法，把成本分擔、紅利共享實實在在地落實下去，可以大幅度提高地方政府推進戶籍制度改革的積極性。　　

難點農民地權問題多“模糊”處理

值得注意的是，在已經出臺的“地方版”戶改意見中，對于農民原有的土地承包經營權、宅基地使用權該如何保障，各地目前還沒有統一的解決方案。只有吉林省等少數地區提出探索進城落戶農民有償退出“三權”的實現方式，但仍然需要進一步試點。不過，幾乎所有地區都明確，現階段不得以退出土地承包經營權、宅基地使用權、集體收益分配權作為農民進城落戶的條件。

“土地涉及多方利益，是戶籍改革的一大難點。”中國社會科學院農村發展研究所研究員李國祥告訴《經濟參考報》記者，本輪戶籍改革的一大原則是，國家不提倡戶籍政策和農民的土地權益掛鉤，并反對強行剝奪農民的土地權利。所以地方在出臺文件時為了穩定戶改和土地兩者之間的關系，更多采用的是“模糊”的處理方式。嚴格意義上來說，這比統一出臺一個全國性的土地處置方式要合理一些。

土地制度和戶籍制度并稱為新型城鎮化的制度基石。有專家認為，土地制度改革需要盡快取得突破，否則可能會出現與戶籍制度改革不相匹配的情況，最終拖累城鎮化進程。隨著戶改正式啟動，將促使農地確權等基礎工作進程進一步加快，相關法律修訂也將提上日程。

“現有的戶籍制度和土地制度看似一個管地、一個管人，似乎很不同，其實很有共性。”一位業內專家告訴《經濟參考報》記者，農民的退出權和自由進入權在這兩種制度下都沒有得到充分保證，如今戶籍改革已經啟動，相應的土地制度改革如果不盡快取得突破，有可能會出現兩種制度不相匹配的情況，最終拖累戶籍改革整體進程。

李國祥認為，長遠來看，應該探索土地權益有償退出和讓渡的方法，目前有的地方正在探索，例如進城換了戶口的農民將土地經營權流轉出去，在擁有城市居民權利的同時保留了農村土地的承包權，但這也是一種改革時期的過渡方式。記者李唐寧 林遠