中國稅法立法規劃三十五年：明確單行稅法項目

闞珂

改革開放初期的稅收立法

改革開放以來,全國人大的稅收立法是從制定涉外稅收法律和個人所得稅法起步的。1980年9月10日,五屆全國人大三次會議通過了中外合資經營企業所得稅法和個人所得稅法；1981年12月13日,五屆全國人大四次會議通過外國企業所得稅法。此后,由于城市經濟體制改革的推進,經濟形勢發展很快,迫切需要制定相關的稅法,但又缺乏這方面的經驗,這樣,全國人大常委會于1984年9月18日作出決定,授權國務院在實施國營企業利改稅和改革工商稅制的過程中,擬定有關稅收條例,以草案形式發布試行。1985年4月10日,全國人大又作出決定,授權國務院在經濟體制改革和對外開放方面可以制定暫行的規定或者條例。根據這兩個授權決定,國務院先后制定了若干個稅收的條例。

以上全國人大的稅收立法,以及國務院按照全國人大及其常委會的授權,有計劃制定的若干個稅收條例,可以看作是我國新時期實施稅法立法規劃的第一步。

全國人大常委會初步規劃稅收立法

1988年,七屆全國人大常委會任期之初就明確提出,立法工作要制定規劃,抓住重點,有計劃、有步驟地進行。按照這個要求,當年6月,七屆全國人大法律委員會向全國人大常委會提出了《關于五年立法規劃的初步設想》,將“制定和修改有關稅法”和制定統一的“外商投資企業所得稅法”的立法項目列入其中。

1991年11月,七屆全國人大常委會制定了任期屆滿前一年多時間的立法規劃,這是全國人大常委會第一個正式的立法規劃,將制定稅收征收管理法和修訂個人所得稅法兩個稅法立法項目列入其中。

在第七屆任期中,全國人大常委會于1991年完成了制定外商投資企業和外國企業所得稅法、于1992年完成了制定稅收征收管理法這兩項有關稅收的立法任務。

將制定“若干單行稅法”列入立法規劃

1993年夏,開始著手制定《八屆全國人大常委會立法規劃》。在征集立法項目的過程中,國家稅務總局于當年7月提出了制定稅收基本法和增值稅法等另外14個單行稅法的建議。對制定稅收基本法,稅務總局作了這樣的說明:我國至今沒有一個為各個單行稅法共同遵守并受其制約的最基本的稅收法律,致使現行稅法還存在著法律體系不健全、立法工作不規范、法律效力不高、涉及國家征稅的某些重要事項尚缺乏明確規定等問題,已經出現不適應社會主義市場經濟發展需要的情況,因此,建議制定稅收基本法。國家稅務總局的稅法立法建議有一個特點,就是內外資企業要統一適用有關的稅法。

在制定立法規劃過程中,對是否制定稅收基本法問題作了認真研究。為慎重起見,1994年1月出臺的《八屆全國人大常委會立法規劃》列入了“稅法(及若干單行稅法)”的立法項目。這里的“稅法”有“稅收基本法”的意思,但沒有規定死,有靈活性。這里的“單行稅法”究竟指的是哪些稅法沒有明確,原因是要制定哪些單行稅法、哪些單行稅法的立法條件成熟了,當時還沒有研究很清楚,還不是很有把握。雖然這里的稅收立法項目不是很明確,但為有關方面開展相關稅法的起草工作提供了依據。在這個規劃出臺前的1993年10月,八屆全國人大常委會完成了對個人所得稅法的首次修改任務,為了保持規劃的完整性,將其一并列入了立法規劃。這屆全國人大常委會于1995年對稅收征收管理法作了制定以來的首次修改。

立法規劃嘗試明確單行稅法的具體項目

1998年12月出臺的《九屆全國人大常委會立法規劃》,將制定遺產稅法和修改個人所得稅法兩個具體的單行稅法立法項目列入了規劃。這里將制定遺產稅法這一單行稅法立法項目列入規劃,可以看作是立法規劃明確單行稅法立法項目的首次嘗試。同時,這個立法規劃還延續了八屆的做法,繼續將制定“稅法(若干單行稅法)”立法項目列入了規劃。九屆全國人大常委會在任期內完成了立法規劃確定的修改個人所得稅法的立法任務,修改稅收征收管理法雖然沒有列入規劃但對其進行了修改,還作出了《關于外商投資企業和外國企業適用增值稅、消費稅、營業稅等稅收暫行條例的決定》。但列入立法規劃的制定遺產稅法的立法任務沒有完成,這表明是否開征這一稅種,如果開征在何時開征,都是相當復雜和需要慎重對待的。

2003年11月出臺的《十屆全國人大常委會立法規劃》,將制定統一適用各類企業的企業所得稅法、修改個人所得稅法、制定稅收基本法列入了規劃。這屆全國人大及其常委會完成了制定企業所得法和修改個人所得稅法的立法任務。

2008年9月出臺的《十一屆全國人大常委會立法規劃》和2013年9月出臺的《十二屆全國人大常委會立法規劃》,都將制定增值稅等若干單行稅法和修改稅收征收管理法列入其中。

2011年2月25日,十一屆全國人大常委會第十九次會議以106票贊成、15票反對、36票棄權通過了車船稅法。隨后,全國人大常委會辦公廳舉行新聞發布會,財政部稅政司副司長王曉華在回答記者提出的為什么表決這部法律草案不贊成率很高問題時說:在全國人大常委會審議過程中,有的認為稅負高了,有的認為低了,存在一些爭議和不同意見是正常的。我補充說:學者認為棄權是既不贊成也不反對。計算表決這部法律草案的不贊成率,應是106票贊成與15票反對相比較。　

立法規劃明確具體的單行稅法立法項目

2013年11月,黨的十八屆三中全會提出,要落實稅收法定原則,加快房地產稅立法并適時推進改革,加快資源稅改革,推動環境保護費改稅。

2015年6月,根據黨的十八大和十八屆三中全會、四中全會精神,調整后的《十二屆全國人大常委會立法規劃》,將2013年編制的立法規劃中的制定增值稅等若干單行稅法的立法項目,具體明確為制定環境保護稅法、增值稅法、資源稅法、房地產稅法、關稅法、船舶噸稅法、耕地占用稅法。對單行稅法立法項目,從1988年6月的立法規劃作概括性、原則性的表述,到今年6月將具體的立法項目在立法規劃中確定下來,經歷了整整27年。

通過以上回顧,我們有這樣的認識:第一,國家稅務總局1993年提出的稅法立法建議,與當前單行稅種的設計總體上是一致的,是具有前瞻性的,國家稅務總局對由全國人大及其常委會盡快制定稅法持積極態度。第二,制定稅法有很大的難度,立法規劃即使在2008年就列入了制定增值稅法這樣的單行稅法立法項目,但也遲遲沒有提請審議,這與我國正處于改革過程中密切相關。第三,當前調整的立法規劃能夠明確具體的稅法立法項目,是經濟社會發展的迫切需要,是黨中央的決策和推動的結果。人們期待全國人大及其常委會按照黨的十八大關于落實稅收法定原則的要求,按計劃制定出切實可行的各個單行稅法。(作者為全國人大常委會法制工作委員會副主任)