收費與收稅并行 公平與效率兼顧

7月21日，交通運輸部發布了《收費公路管理條例》（修訂征求意見稿）。修訂征求意見稿涉及多處重大政策變動，其中最引人注目的是關于收費期限的調整。這一調整傳遞的信號是，高速公路將長期收費，原本的收費年限的上限或將取消，從而再次引發媒體和公眾的熱議——高速公路該不該收費？高速公路收費怎么還虧損？筆者長期從事江蘇經濟研究，十多年來對交通運輸經濟學頗有興趣，做了一些調查研究，同時也是一名私家車主，對此想從理性客觀角度談談自己的看法。

兼顧不同用路者權益

現在有一個誤解，認為高速公路作為公共基礎設施，屬于政府提供的公共產品，公共產品就應該免費。其實，政府提供的公共產品，大到國防、外交，小至公交車、街心花園，都不是免費的，或者是“收稅”，或者是“收費”。到底是“收稅”還是“收費”？不僅要考慮資金問題，還要考慮公平和效率問題。收稅是一個比較簡單隱蔽的辦法，直接由社會大眾甚至每個人分擔。但帶來了“有車族”與“無車族”、“經常走高速公路”與“很少走高速公路”人群之間的不公平。另外，對那些現在還沒有高速公路的地區也不公平。還會刺激各地都要建高速公路，導致資源浪費。

對占公路總里程97%左右的普通公路的使用者征稅以體現公共服務，對占公路總里程3%左右的高速公路的使用者收費以彰顯效率。修訂方案兼顧了不同用路者權益，向公眾提供可自由選擇的差異化公路通行服務，適合國情，符合實際，更具有可操作性。

根據交通運輸部前不久公布的數據，我國高速公路已經達到11.19萬公里，里程規模超越了美國，居世界第一。高速公路對中國經濟社會發展起到了極大推動作用，給百姓帶來了極大便利。例如，現在，私家車普及了，自駕出游已成為許多普通百姓的休閑方式。每逢節假日，一家人開車去周邊城市探親訪友、觀景賞花。如果沒有高速公路，一家人想要在兩三天時間內組織一次城際旅行，是很困難的事情。我們確實享受到了高速公路帶來的便利。

天下沒有免費的午餐，高速公路建設和養護都需要大量資金投入。目前，每公里高速公路的建設費用少則數千萬元，山區橋梁隧道多的要數億元。公路作為公共基礎設施，一般都是由政府承擔建設養護責任，但錢從哪里來？從國際上看，無非兩種：“收稅”或者“收費”。

日本、韓國、法國等國家大都以收費方式建設養護高速公路；美國絕大部分高速公路不收過路費，但是高速公路發展資金是通過稅收籌集的。美國公路專項稅的稅種多、稅率高，還建立了聯邦公路信托基金，州政府還可以根據實際需求自行制定本州的燃油稅稅率。由于美國公路發展歷程長、建設強度低，使得每年資金需求與專項稅收入差距不大，不需要以收費為主的方式發展公路。德國的高速公路沒有收費站，但德國是世界上燃油稅稅率最高的國家之一，高達260%，同時德國對貨車也是收費的。因此，美國和德國的免費公路實際上是“收稅公路”。筆者今年初在墨西哥自駕游，原來不收費的公路也新建了收費設施，收費標準還不低。

現在有一個誤解，認為高速公路作為公共基礎設施，屬于政府提供的公共產品，公共產品就應該免費。其實，政府提供的公共產品，大到國防、外交，小至公交車、街心花園，都不是免費的，或者是“收稅”，或者是“收費”。

我國收費公路政策可追溯到1984年，當時在政府財力十分有限的情況下，為破解落后的公路交通對經濟發展的瓶頸制約，采取了“貸款修路、收費還貸”的方式。1997年頒布的《公路法》和2004年發布的《收費公路管理條例》進一步從法律角度明確了“貸款修路、收費還貸”的做法。時至今日，我國公路網中97%的高速公路、61%的一級公路和42%的二級公路，均依照“貸款修路、收費還貸”的方式建成，可以說此方式對我國收費公路的建設發展功不可沒。“貸款修路、收費還貸”是我國高速公路發展中適應國情實際作出的務實選擇。

但是，自1984年以來，收費公路政策已經走過30余年，最早建成通車的一批高速公路已經到了或臨近2004年出臺的《收費公路管理條例》規定的最長期限。另一方面，制定《收費公路管理條例》所依據的社會環境和政策出發點都發生了很大變化。當初的政策設計比較簡單，著眼于具體項目，一條高速公路建成后收費25年，貸款還完后就不再收費，建一條算一條。然而在實際運作中，高速公路的建設已經聯網建設管理。目前，我國高速公路仍然處于大網絡的建設中，中西部地區還有很多空白。另外，已建成的11.19萬公里高速公路的管理養護也需要相當大的資金量，沒有管理養護，一條高速公路幾年時間就會喪失通行能力。根據國家現行規定，成品油消費稅交通專項轉移支付資金主要用于普通國省道和農村公路的養護管理。此外，一般而言，高速公路8年至10年就需要大修，僅依靠公共財政顯然難以滿足。如果現在取消高速公路收費，那么就必須相應增加稅收。海南省就是取消了全省過路費、過橋費，采用開征省級燃油附加費的方式，以解決公路養護資金的來源。

那么，到底是“收稅”還是“收費”？這不僅要考慮資金問題，還要考慮公平和效率問題。收稅其實是一個比較簡單隱蔽的辦法，直接由社會大眾甚至每個人分擔。但帶來了“有車族”與“無車族”、“經常走高速公路”與“很少走高速公路”人群之間的不公平。另外，對那些現在還沒有高速公路的地區也不公平。還會刺激各地都要建高速公路，“不管有沒有需要，不建白不建”，導致資源浪費。

高速公路免費，還會出現另外一個問題，就是影響通行效率。近幾年春節、國慶等假期，小汽車免費通行，不少高速公路幾乎成為停車場的現象可以印證。高速公路不收費，雖然不會天天都堵成那樣，但上高速公路的車輛必然大幅增加。現在不少大貨車、部分長途客車為了節省過路費，盡量不走高速公路，如果免費，必然都上高速公路，甚至不排除有好事者沒事也上高速公路轉幾圈、練練車，這將導致高速公路一些重要路段經常性車滿為患，嚴重影響通行效率。還會加速高速公路的設施損壞，增加管理和養護的成本。嚴格而言，高速公路是在基本公共服務基礎上提供給公眾的效率服務，就是在滿足一般出行需求的基礎上，給公眾提供更快捷的出行方式、更舒適的出行環境。

這次《收費公路管理條例》修訂調整，繼續堅持收費公路政策，實行“用路者付費”，既是客觀需要，也是現實之舉，“誰使用，誰受益，誰付費”，相比“收稅免費”，更能體現效率與公平。

根據《收費公路管理條例》（修訂征求意見稿），政府收費公路中的高速公路實行統借統還，不再規定具體的收費期限，按照用收費償還債務的原則，以該路網實際償債期為準確定收費期限；特許經營高速公路經營期限一般不超過30年，對于投資規模大、回報周期長的高速公路，可以約定超過30年的特許經營期限；償債期、經營期結束后，其養護、管理資金可按滿足基本養護、管理支出需求和保障效率通行的原則實行養護管理收費，以解決高速公路養護費用的問題，保證高速公路正常通行。修訂征求意見稿在促進建立收費公路長期穩定可持續發展機制的同時，強調規范運營管理，提高收費公路的門檻，增加普通公路的供給服務。使得“收稅”與“收費”并行，基礎性、均等化的公共服務和高效率、高水平的通行服務并舉，對占公路總里程97%左右的普通公路的使用者征稅以體現公共服務，對占公路總里程3%左右的高速公路的使用者收費以彰顯效率。修訂方案兼顧了不同用路者權益，向公眾提供可自由選擇的差異化公路通行服務，適合國情，符合實際，更具有可操作性。