收費與收稅并行 公平與效率兼顧

高速公路不是暴利行業

上市公司的高速公路都是國道主干線和重要運輸通道，交通流量相對較大，而這些項目又是早期建成項目，當時的建設和運營維護成本較低，已經度過了還本付息的高峰期。少數上市高速公路公司的經營狀況遠不能代表整個高速公路行業的實際水平。高速公路公司確實存在著不少媒體指出的“銷售毛利”、“銷售凈利”較高的特征，但是由于其投資規模大、總資產高、運營期長，總資產的周轉率極低，真正反映企業盈利能力的“凈資產收益率”并不高。

如果高速公路真的是暴利行業，社會資本自然趨之若鶩。當前，全國上下全力推進PPP合作，但2014年至今，江蘇省沒有一個成功的高速公路PPP案例。

社會輿論中關于高速公路收費的另一個焦點是，一些公眾及媒體通過對上市高速公路公司的公開信息披露，指出“高速公路是暴利行業”。其實，這是對高速公路行業以管窺豹式的誤讀。

少數上市高速公路公司的經營狀況遠不能代表整個高速公路行業的實際水平。上市公司的高速公路都是國道主干線和重要運輸通道，交通流量相對較大，而這些項目又是早期建成項目，已經度過了還本付息的高峰期。如滬寧高速公路是江蘇省建成的第一條高速公路，當時的建設和運營維護成本較低。因此，這部分高速公路無論是社會效益、經濟效益還是財務效益都相對較好。但是，這些項目是特例，并不能代表高速公路整體的運營水平。

公眾、媒體對高速公路運營收支概念的認識長期以來存在誤區。高速公路公司確實存在著不少媒體指出的“銷售毛利”、“銷售凈利”較高的特征，但是由于其投資規模大、總資產高、運營期長，總資產的周轉率極低，真正反映企業盈利能力的“凈資產收益率”并不高。

寧滬高速公路公司H股、A股自發行日起至2014年，年均凈收益率分別僅為5.5%左右，與當前5年期銀行貸款基準利率相當，略高于平均的5年期銀行存款利率。未來，受區域路網不斷完善、滬寧東段交通擁堵等影響，預計滬寧高速公路經營收益還將呈下降趨勢。

據筆者所知，高速公路的收費是有嚴格規定的。根據2004年出臺的《收費公路管理條例》，公路收費期限由國家規定，收費標準由省級人民政府審批。東部地區還貸公路收費期限不超過15年，經營性公路收費期限不超過25年。收費標準的制定根據償還貸款、合理投資回報等因素綜合確定。但從全國來看，各省市為統一管理和收費公平，基本上都是以早期建成的高速公路收費標準為基準，采取了區域內相對統一的較低水平的收費標準。江蘇高速公路的收費標準就是十多年前制定的，基本沒有調整變動。而現在，土地、拆遷、工資、原料等建設成本都已大幅上漲，環保的壓力也越來越大。根據相關數據顯示，我國2014年批復的四車道高速公路平均造價約為7700萬元/公里，2004年平均造價約為4200萬元/公里，2000年的平均造價約為3200萬元/公里，2014年是2000年的2.4倍、是2004年的1.83倍，幾乎每3年至4年平均造價增加1000萬元。

建設養護的成本不斷上漲，而且是剛性的，但高速公路的收費收入增長卻具有一定的彈性。首先，眾所周知，由于高速公路的所在區域不同，通行的車輛數量和經濟效益差異很大，蘇南地區經濟發達，滬寧高速公路的車流量就很大，而蘇北一些高速公路的車流量就明顯少多了。此外，高速公路建設時間有先有后，先建的高速公路項目一般總是需求最旺盛的，效益肯定好，后建的項目，邊際效率必然下降。特別是出于扶貧、國防、促進區域共同發展的需要，一些經濟相對落后地區、邊遠地區也建高速公路，這些項目注定是虧損的。因此，高速公路建得越多，收入的邊際效應越明顯。其次，由于受全球金融危機影響，近年來我國經濟不景氣，下行壓力很大，運輸需求減少。而高速鐵路的大規模建設，也分流了高速公路的需求。從長遠看，隨著經濟轉型升級，人口增長拐點來臨，中西部地區開發帶來的區域產業均衡布局，高速公路的運輸需求增幅將趨緩，有的路段可能還會下降。一方面，建設養護的成本不斷上漲，另一方面，收費標準基本不變，收費收入增長呈邊際遞減效應。

目前，我國高速公路中，只有發達地區的部分高速公路運營比較好，多數高速公路運營一般，邊遠地區、經濟落后地區的高速公路基本都是嚴重虧損。這使得我國高速公路總體上虧損經營。2012年11月至2013年2月，審計署對我國共計36個地方政府2011年以來政府性債務情況進行了審計，發現部分地區高速公路債務規模不斷增長，償債壓力較大。根據相關統計數據，截至2014年年底，全國收費公路債務余額為38451.4億元，其中高速公路債務余額35208.8億元，占全國收費公路債務余額的91.6%，同比2013年增長12.5個百分點。從收支缺口看，2011年至2014年，全國收費公路收費收入依次為3179億元、3281億元、3652億元、3916億元，收支平衡結果依次為：－323億元、－566億元、－661億元和－1571億元，收支缺口呈現逐年擴大趨勢。

所以，高速公路并不是一個暴利行業，而是一個虧損行業。如果高速公路真的是暴利行業，社會資本自然趨之若鶩。當前，全國上下全力推進PPP合作，但2014年至今，江蘇省沒有一個成功的高速公路PPP案例。

為了有利于推進PPP模式在公路領域落地生根，加強對收費公路發展的監管，本次修訂征求意見稿提出了實行特許經營制度，這是一個改革亮點。近年來，現有的收費公路政策吸引社會資本投資公路建設的功能逐步減弱，因為現行《條例》對政府與投資者、債權人的權利、義務界定還不夠清晰，缺乏有效的合理定價、收益調節和財政補貼機制，難以保障投資者獲得合理回報或調節過高的利益獲取。高速公路具有鮮明的網絡性特征，當前我國高速公路正處于聯網貫通的關鍵時期，只有加快建設、聯通成網才能發揮出規模效益，但新建項目交通量較小、財務效益不理想，社會資本又不愿意投入，因為在規定年限內、用較低的收費標準不可能盈利。這次修訂，明確經營性公路實行特許經營制度，一方面，可以通過實行規范的特許經營制度、合理定價，保障合理的投資回報，從而鼓勵和吸引社會資本投資公路建設，使PPP模式真正在公路領域落地生根；另一方面，通過簽訂特許經營協議，明確特許經營者的公路養護管理、保證服務質量、信息公開的義務，可以加強政府、行業主管部門對收費公路經營行業的有效監管，而且通過加大信息公開力度，也有利于保障公路使用者乃至全社會公眾對收費公路相關信息的知情權，使社會公眾特別是公路使用者很好地履行監督權。

幾點建議

加強高速公路建設項目的科學規劃，保持高速公路總量與經濟社會發展需求的相適應，尤其是把握好適度超前的度。高速公路是經濟社會發展的必要基礎設施，但需要投入的成本也較高，必須控制高速公路建設的規模、節奏和項目的標準，使其始終處于經濟社會發展可以承受的范圍。另外，高速公路不是基本公共設施，建設應該更加強調實際需要，更多考慮效率和回報，適當兼顧公平，堅決不搞政績工程。

加強高速公路的科學管理，努力降低運營管理成本，提高服務水平。從長遠看，待大規模建設高峰過去，建設規模會降下來，路網穩定完善，每年增加的債務也會隨之降低，通行費收入會隨著交通量的增長而增加，收費公路的償債能力將不斷增強，債務規模會逐步下降，收支趨于平衡，直至償還全部債務。屆時，可選取調低收費標準，僅征收為維持高速公路長期穩定的養護所需要的資金，以保持高速公路網良好的服務水平。

各級政府、特別是高速公路主管部門應主動加強與社會公眾的溝通，通報本地區高速公路建設發展情況、收費還貸情況，取得社會公眾的理解和支持。