周小川談?wù)咝糟y行改革：未來(lái)道路還要接受實(shí)踐考驗(yàn)

3月29日，博鰲亞洲論壇2015年年會(huì)“非常規(guī)貨幣政策的前景”分論壇在博鰲國(guó)際會(huì)議中心舉行，中國(guó)人民銀行行長(zhǎng)周小川參加討論。中新社發(fā)侯宇 攝

中新網(wǎng)北京8月20日電 題：周小川談?wù)咝糟y行改革：未來(lái)道路還要接受實(shí)踐考驗(yàn)

記者 魏晞

中國(guó)三大政策性銀行改革，終于落地。

今年4月12日，國(guó)務(wù)院關(guān)于國(guó)家開發(fā)銀行、中國(guó)進(jìn)出口銀行、中國(guó)農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行改革方案的批復(fù)在中國(guó)政府網(wǎng)公布；7月中旬，國(guó)家外匯儲(chǔ)備分別向國(guó)家開發(fā)銀行和中國(guó)進(jìn)出口銀行注資480億美元和450億美元，完成兩家銀行改革方案中對(duì)資本金補(bǔ)充的要求。

中國(guó)金融改革，自此逐漸推進(jìn)到政策性銀行。其中，國(guó)家開發(fā)銀行明確定位為開發(fā)性金融機(jī)構(gòu)，而中國(guó)進(jìn)出口銀行、中國(guó)農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行進(jìn)一步明確了政策性銀行的定位。

自1994年成立以來(lái)，三大銀行不斷在政策性和商業(yè)性之間曲折探路。伴隨著國(guó)際環(huán)境的變化和自身職能定位的調(diào)整，改革幾度啟動(dòng)又陷入重新思考。隨著改革逐步落地，多年來(lái)縈繞在政策性銀行身邊的方向之爭(zhēng)：定位問(wèn)題、約束機(jī)制、資金籌集、公司治理等，此次都有所定論。

就此，中國(guó)人民銀行行長(zhǎng)周小川近期接受中新社記者專訪，回顧了中國(guó)政策性和開發(fā)性金融改革歷程，解讀改革中的具體思路步驟，并談及政策性銀行的新使命。

周小川表示，政策性和開發(fā)性金融將在“一帶一路”建設(shè)等國(guó)家戰(zhàn)略中發(fā)揮更大作用。實(shí)現(xiàn)對(duì)國(guó)家開發(fā)銀行、中國(guó)進(jìn)出口銀行、中國(guó)農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行三家機(jī)構(gòu)的注資后，將使其能夠滿足巴塞爾協(xié)議對(duì)資本充足率的要求，更好地支持基礎(chǔ)設(shè)施、基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)、支柱產(chǎn)業(yè)“兩基一支”建設(shè)，為國(guó)家戰(zhàn)略服務(wù)。

今年，是中國(guó)政策性銀行的改革年，而最關(guān)鍵是建立三大機(jī)構(gòu)的資本約束機(jī)制。目前，國(guó)家開發(fā)銀行和中國(guó)進(jìn)出口銀行的資本金補(bǔ)充已經(jīng)完成，農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行的資本金補(bǔ)充也將逐步到位。三大銀行改革的未來(lái)道路，還要接受實(shí)踐考驗(yàn)。

改革的“起承轉(zhuǎn)結(jié)”

“對(duì)政策性金融和開發(fā)性金融的看法，是有周期性變化的，就像一個(gè)長(zhǎng)軸的鐘擺在運(yùn)動(dòng)。但是每次都應(yīng)該有進(jìn)步，看法慢慢深刻。”周小川說(shuō)。

最初，中國(guó)的政策性銀行是以經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌期間的“承重者”身份出現(xiàn)。

周小川表示，三大銀行的相繼成立，使過(guò)去承擔(dān)各種政策性業(yè)務(wù)的工、農(nóng)、中、建四家專業(yè)性銀行得以減重前行，順利走向商業(yè)化改革。當(dāng)時(shí)有觀點(diǎn)認(rèn)為，三大政策性銀行完成經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌使命后，或許應(yīng)退出歷史舞臺(tái)，“該消亡就消亡，該關(guān)就關(guān)”。

隨后幾年、特別是亞洲金融風(fēng)波之后，全球出現(xiàn)了政策性金融、開發(fā)性金融走下坡路的趨勢(shì)。德國(guó)、巴西、日本等國(guó)家的政策性銀行，或被兼并收購(gòu)，或走上了商業(yè)化發(fā)展道路、甚至完全轉(zhuǎn)變成商業(yè)銀行。

中國(guó)的三家政策性銀行也不同程度地增加了市場(chǎng)化新業(yè)務(wù)，導(dǎo)致政策性銀行與商業(yè)銀行業(yè)務(wù)領(lǐng)域的重疊越來(lái)越多，業(yè)務(wù)邊界難以劃清。2006年，中國(guó)的政府工作報(bào)告提出，“推進(jìn)政策性銀行、郵政儲(chǔ)蓄機(jī)構(gòu)等其他金融機(jī)構(gòu)改革”。

　　資料圖：周小川。中新社記者 金碩攝

翻開有關(guān)政策性銀行改革的厚厚資料可以看到，早在2006年，周小川就曾經(jīng)相當(dāng)細(xì)致地談及他思考中的政策性銀行改革方案：實(shí)現(xiàn)政策性銀行的市場(chǎng)化運(yùn)作，使其受市場(chǎng)制度約束，其中一個(gè)有效的途徑就是政策性銀行向開發(fā)性銀行轉(zhuǎn)型。一要充實(shí)資本金，二要實(shí)行分賬管理，三要完善公司治理結(jié)構(gòu)，建立現(xiàn)代銀行制度，四要深化內(nèi)部改革。

2008年12月，國(guó)家開發(fā)銀行股份有限公司成立，這被視為中國(guó)政策性銀行商業(yè)化改革邁出了歷史性的一步。

但是，中國(guó)的政策性銀行并沒(méi)有在商業(yè)化改革這條路上走太遠(yuǎn)。2008年末開始席卷全球的金融危機(jī)讓不少國(guó)家意識(shí)到，危機(jī)之下，商業(yè)性金融機(jī)構(gòu)從利潤(rùn)最大化和降低風(fēng)險(xiǎn)的角度考慮，貸款積極性明顯下降，基礎(chǔ)設(shè)施、公用設(shè)施乃至涉及重要戰(zhàn)略部署的公共性融資缺乏資金支持。因此，發(fā)展開發(fā)性金融又重回大家的視線。

2013年和2014年，中國(guó)政府工作報(bào)告連續(xù)兩年提出“實(shí)施政策性金融改革”；2015年更首次明確提出“發(fā)揮好開發(fā)性金融、政策性金融在增加公共產(chǎn)品供給中的作用”。

正是在不斷摸索和調(diào)整中，中國(guó)這一輪的政策性銀行和開發(fā)性金融的改革框架已經(jīng)成型。

關(guān)于改革的三大焦點(diǎn)

政策性銀行改革推進(jìn)至今，一直圍繞著三大焦點(diǎn)問(wèn)題。

問(wèn)題之一：建立什么樣的約束機(jī)制？

這已有明確答案。在改革方案的設(shè)計(jì)中，三家政策性銀行和監(jiān)管方都已達(dá)成共識(shí)：首要是建立有效的約束機(jī)制。

“最終，對(duì)銀行機(jī)構(gòu)真正有效的是資本約束。沒(méi)有資本約束，其他約束方式都難以更好地發(fā)揮效果。”周小川說(shuō)。

三家銀行保持穩(wěn)健和可持續(xù)性非常重要，這也是這次改革的重點(diǎn)內(nèi)容之一。轉(zhuǎn)軌經(jīng)濟(jì)的實(shí)踐表明，政策性機(jī)構(gòu)容易有過(guò)度擴(kuò)張的沖動(dòng)，成為只注重執(zhí)行國(guó)家計(jì)劃而忽視財(cái)務(wù)績(jī)效的非企業(yè)化實(shí)體；往往對(duì)可持續(xù)發(fā)展重視不夠，容易有約束機(jī)制(特別是資本約束)欠缺和反復(fù)申請(qǐng)政策優(yōu)惠的傾向。解決以上問(wèn)題成為本輪改革的要點(diǎn)之一。資本約束在一定程度上還可以解決商業(yè)銀行和政策性銀行之間的爭(zhēng)議。嚴(yán)格說(shuō)，開發(fā)性業(yè)務(wù)和商業(yè)性業(yè)務(wù)之間的界限是有模糊性的，商業(yè)銀行也可以做開發(fā)性業(yè)務(wù)，但是有的商業(yè)銀行不愿意做。二者的競(jìng)爭(zhēng)經(jīng)常會(huì)陷入互相指責(zé)之中，商業(yè)銀行的理由之一是，政策性銀行沒(méi)有資本約束，所以二者的成本并不一樣。既然對(duì)銀行機(jī)構(gòu)真正有效的是資本約束，政策性銀行的改革也要推行資本約束，使得其風(fēng)險(xiǎn)加權(quán)資產(chǎn)所產(chǎn)生的資本需求跟商業(yè)銀行的標(biāo)準(zhǔn)基本一致，內(nèi)控和外部監(jiān)管即可得以明確，不再徘徊。

　　資料圖：周小川。中新社記者 金碩攝

問(wèn)題之二：如何實(shí)現(xiàn)資本補(bǔ)充？

“解決資本充足率問(wèn)題，三家銀行可以采取不同措施。可以從體現(xiàn)公共性、體現(xiàn)國(guó)家利益的戰(zhàn)略出資人中選擇注資主體，包括財(cái)政、社保基金和其他一些體現(xiàn)公共性的投資主體。過(guò)去開行和口行借用了部分外匯儲(chǔ)備發(fā)放‘走出去’貸款，可以實(shí)施債轉(zhuǎn)股并階段性持股。其實(shí)，商業(yè)銀行的資本中也有一部分曾來(lái)源于外儲(chǔ)。總之，政策性、開發(fā)性金融機(jī)構(gòu)改革的核心仍是要強(qiáng)調(diào)資本約束和資本充足。以前最擔(dān)心政策性業(yè)務(wù)不在乎盈虧、盲目擴(kuò)張規(guī)模的問(wèn)題，現(xiàn)在要通過(guò)資本約束加以解決。”周小川表示。

一組數(shù)據(jù)可以看出三家銀行資金狀況。以國(guó)家開發(fā)銀行為例，1998年國(guó)開行資產(chǎn)規(guī)模5225億元人民幣，不良貸款率為32.63%；2014年，國(guó)開行資產(chǎn)規(guī)模103170億元，不良貸款率已經(jīng)降至0.65%。

目前，國(guó)家開發(fā)行和中國(guó)進(jìn)出口銀行的資本金補(bǔ)充已經(jīng)完成，農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行的資本金補(bǔ)充也將逐步到位。

問(wèn)題之三：如何建立起有效的公司治理機(jī)制？

周小川表示，加強(qiáng)公司治理，建立董事會(huì)是本輪改革題中應(yīng)有之義。

2008年12月，國(guó)家開發(fā)銀行股份有限公司成立，使國(guó)開行成為第一家成立董事會(huì)的政策性銀行，而今年初從中國(guó)人民銀行副行長(zhǎng)位置履新中國(guó)進(jìn)出口銀行的胡曉煉，也是以進(jìn)出口銀行黨委書記、董事長(zhǎng)的身份上任。

但這還遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能滿足公司治理的要求。周小川表示，三家銀行的董事會(huì)將是混合型：因?yàn)槌袚?dān)著服務(wù)國(guó)家發(fā)展戰(zhàn)略的職能，所以政府代表的比重會(huì)大一些；同時(shí)也要有出資人利益的代表，達(dá)到較好的平衡，既要有資本約束、保持財(cái)務(wù)健康，也要切實(shí)符合服務(wù)國(guó)家戰(zhàn)略發(fā)展需要的方向。

他強(qiáng)調(diào)，在這一輪改革的任務(wù)之一，就是要建立健全政策性銀行的董事會(huì)、監(jiān)事會(huì)和高管層，提升管理層的經(jīng)營(yíng)管理和執(zhí)行能力，有效發(fā)揮監(jiān)事會(huì)的監(jiān)督職能，形成獨(dú)立運(yùn)作、有效制衡、相互合作、協(xié)調(diào)運(yùn)轉(zhuǎn)的公司治理架構(gòu)。

三大銀行的未來(lái)挑戰(zhàn)

不過(guò)，中國(guó)的政策性銀行仍然面臨挑戰(zhàn)：要建立真正以資本充足率為核心的有效約束機(jī)制，完成資本金補(bǔ)充只是第一步；建立董事會(huì)是本輪改革題中應(yīng)有之義，而三大銀行的董事會(huì)或停止運(yùn)轉(zhuǎn)需要重建、或正在設(shè)計(jì)中；作為推動(dòng)內(nèi)部管理升級(jí)和外部約束的有效依據(jù)，三家銀行的公司章程修訂還有待上報(bào)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)；此外，地方融資平臺(tái)未來(lái)是否“拖累”三家銀行，造成開發(fā)性金融資本金又變得明顯不足，這也有待后觀。

周小川表示，總的來(lái)講，三家行的改革及其未來(lái)道路還要接受實(shí)踐的考驗(yàn)，畢竟銀行業(yè)是個(gè)高風(fēng)險(xiǎn)、影響廣的行業(yè)，不少國(guó)際知名大銀行都有艱難掙扎的經(jīng)歷。如果我們能在已有的實(shí)踐基礎(chǔ)上，借鑒好的經(jīng)驗(yàn)，不斷動(dòng)態(tài)改進(jìn)，或許三家行的模式能成為中國(guó)特色道路中有光彩的一部分。(完)