證監(jiān)會醞釀進一步創(chuàng)新行政執(zhí)法機制

今年以來，證監(jiān)會[微博]在打擊內(nèi)幕交易等違法案件方面明顯發(fā)力。證監(jiān)會新聞發(fā)言人鄧舸指出，2015年以來，證監(jiān)會依法對內(nèi)幕交易中源協(xié)和、報喜鳥等20起違法違規(guī)案件作出行政處罰決定，對1名法人、31名自然人進行行政處罰，罰沒款共計1,636.85萬元。此外，還有7件案件正在履行事先告知程序。

業(yè)內(nèi)人士認(rèn)為，證監(jiān)會稽查執(zhí)法系統(tǒng)今年以來一直在“高強度運轉(zhuǎn)”。隨著一系列常規(guī)案件和新型案件進展的公布，證券執(zhí)法體制開始浮出水面。記者從證監(jiān)會獲悉，“查審分離”體制已經(jīng)成為證監(jiān)會執(zhí)法過程中所采取的重要機制，這項機制在行政處罰工作實踐中的制度優(yōu)越性日益顯現(xiàn)，今后或在其他部委行政執(zhí)法工作中推廣。

從2002年開始，證監(jiān)會開始探索實行行政處罰的“查審分離”體制，將過去行政執(zhí)法的“查審一體”體制改革為將案件的調(diào)查、審理工作分別由不同的部門負(fù)責(zé)辦理。“查審分離”從無到有，從萌芽發(fā)端到不斷改革，成為我國行政處罰執(zhí)法體制及金融監(jiān)管模式的重大創(chuàng)新。證監(jiān)會有關(guān)人士日前對中國證券報記者表示，下一步將進一步完善“查審分離”制度，同時在創(chuàng)新行政執(zhí)法機制方面將加快腳步。

□本報記者 王小偉

引領(lǐng)證券執(zhí)法新體制

“‘查審分離’是證監(jiān)會采用的證券執(zhí)法新體制，走在了我國行政執(zhí)法領(lǐng)域依法行政的前列。”證監(jiān)會處罰委相關(guān)人士對記者介紹。

相關(guān)人士向記者介紹了“查審分離”體制的具體流程。發(fā)現(xiàn)證券市場相關(guān)違法線索后，最先出動的部門是稽查部門，證監(jiān)會處罰委經(jīng)過研究擬進行處罰時，則會先下發(fā)告知書，其中會明確寫明觸犯了哪些法律、打算做出哪些處罰決定等，相對人則可以據(jù)此提出申辯意見，也可以申請聽證。“通過案件調(diào)查與審理部門相互配合、相互制約機制，建立起分工明確、職責(zé)清晰、程序規(guī)范的處罰執(zhí)法體制。這相當(dāng)于證監(jiān)會執(zhí)法已經(jīng)不再是強制和命令，而是變成了一種解決問題的方法。”南開大學(xué)法學(xué)院專家對記者表示。

證監(jiān)會相關(guān)人士介紹，證監(jiān)會行政處罰體制改革經(jīng)歷了一個歷史過程。最初1992年證監(jiān)會成立時，并未設(shè)立一個單獨部門負(fù)責(zé)證券、期貨案件的查處，而是根據(jù)個案情況需要，僅在法律部設(shè)專人負(fù)責(zé)當(dāng)時市場上某些個案的查處工作；1995年正式成立了稽查部，專門負(fù)責(zé)證券、期貨市場違法行為的查處；1998年，稽查部更名為稽查局；1999年9月，除拉薩特派辦外各派出機構(gòu)設(shè)立了稽查處，初步構(gòu)建了統(tǒng)一的全國證券期貨調(diào)查處罰執(zhí)法體系；2000年9月，在9個大區(qū)辦設(shè)立稽查局，進一步加強了調(diào)查處罰執(zhí)法力量。不過，雖然執(zhí)法力量不斷取得增強，但一直沒有改變“查審一體”的基本制度框架。

具有轉(zhuǎn)折意義的時間點是在2002年。是年4月25日，證監(jiān)會公布實施了《關(guān)于進一步完善中國證券監(jiān)督管理委員會[微博]行政處罰體制的通知》，貫徹落實“查審分離”的決定。根據(jù)通知的要求，案件調(diào)查與審理分開，調(diào)查由稽查部門負(fù)責(zé)，審理由處罰委作出，具體事宜由法律部承辦。處罰委由會內(nèi)各部門副主任以上領(lǐng)導(dǎo)和各派出機構(gòu)負(fù)責(zé)人組成。這標(biāo)志著證監(jiān)會“查審分離”體制的正式確立。證監(jiān)會相關(guān)人士指出，“查審分離”的施行，改變了證監(jiān)會成立以來實行的調(diào)查、審理由稽查部門一管到底的做法，確立案件調(diào)查與審理部門相互配合、相互制約機制，初步建立起了分工明確、職責(zé)清晰、程序規(guī)范的處罰執(zhí)法體制。

“查審分離”制度確立之后，證券執(zhí)法體制迎來了進一步改革——證監(jiān)會處罰委開始向?qū)Ｂ毣较虬l(fā)展。2006年以來，股權(quán)分置改革工作基本完成，資本市場各項基礎(chǔ)性工作深入推進，資本市場可持續(xù)發(fā)展的基礎(chǔ)進一步夯實，市場發(fā)展的體制和機制環(huán)境發(fā)生了深層次變化。新形勢對證券執(zhí)法工作的效率、質(zhì)量提出了新的更高要求。原處罰委的委員多是兼職委員，繁忙的日常工作有時與案件審理工作發(fā)生沖突，在時間與精力上無法得到保障，而且由于人員不固定，執(zhí)法責(zé)任制落實方面也存在困難。根據(jù)國務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)關(guān)于建立健全有中國特色的證券執(zhí)法體制的指示精神，經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)，在借鑒發(fā)達(dá)國家在監(jiān)管機構(gòu)中設(shè)立相對獨立的履行審理處罰機構(gòu)的“行政法官”等制度，結(jié)合我國法律體系和司法制度的特點和具體情況，證監(jiān)會進行了以“查審分離”為核心的證券執(zhí)法體制的進一步改革，設(shè)立了相對獨立的處罰委及辦公室，實行行政處罰案件行政機關(guān)內(nèi)部審理的專門化、專職化和專業(yè)化，這在我國行政管理體系中尚屬首例，不僅是我國行政處罰執(zhí)法體制的重大創(chuàng)新，也是我國金融監(jiān)管模式的重大變革。

由于在中國司法制度建設(shè)方面的領(lǐng)先性，證監(jiān)會“查審分離”體制開始在這一階段“斬獲”成果。2010年9月，證監(jiān)會向國務(wù)院呈報了《中國證監(jiān)會關(guān)于引進法官深化證券執(zhí)法體制改革有關(guān)情況的報告》，2011年9月又呈報了《中國證監(jiān)會關(guān)于引進法官深化證券執(zhí)法體制改革有關(guān)進展情況的報告》，國務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)均給予高度肯定。2011年，“查審分離”行政執(zhí)法體制改革成果獲法學(xué)界評選的首屆“中國法治政府獎”。