國務院關于“先照后證”改革后加強事中事后監管的意見

國務院關于“先照后證”改革后

加強事中事后監管的意見

國發〔2015〕62號

各省、自治區、直轄市人民政府，國務院各部委、各直屬機構：

為深化商事制度改革，強化“先照后證”改革后的事中事后監管，提出以下意見。

一、總體要求

(一)指導思想。

全面貫徹黨的十八大和十八屆二中、三中、四中全會精神，認真落實黨中央、國務院決策部署，深化商事制度改革，轉變市場監管理念，明確監管職責，創新監管方式，構建權責明確、透明高效的事中事后監管機制，正確處理政府和市場的關系，維護公平競爭的市場秩序。

(二)基本原則。

職責法定。堅持權責法定、依法行政，誰審批、誰監管，誰主管、誰監管，按照法律、行政法規、國務院決定，厘清各部門市場監管職責，推進市場監管法治化、制度化、規范化、程序化。

信用約束。加快推進全國統一的信用信息共享交換平臺和企業信用信息公示系統建設，推進政府部門、行業協會、社會組織信用信息共享共用，強化信用對市場主體的約束作用，構建以信息歸集共享為基礎，以信息公示為手段，以信用監管為核心的監管制度，讓失信主體“一處違法，處處受限”。

協同監管。建立健全登記注冊、行政審批、行業主管相互銜接的市場監管機制，實現各部門間依法履職信息的互聯互通、聯動響應，形成分工明確、溝通順暢、齊抓共管的監管格局，切實增強監管合力，提升監管效能。

社會共治。推進以法治為基礎的社會多元治理，健全社會監督機制，切實保障市場主體和社會公眾的知情權、參與權、監督權，構建市場主體自治、行業自律、社會監督、政府監管的社會共治格局。

二、嚴格行政審批事項管理

各地區各部門要切實落實“先照后證”改革，按照法定條件和法定程序規范審批行為，實現審批行為的公開便利。

(三)實行行政審批事項目錄管理。

工商總局負責公布工商登記前置審批事項目錄。法律、行政法規、國務院決定新增前置審批事項、取消行政審批事項、將前置審批事項改為后置審批事項的，實施審批的國務院相關部門應當及時通知工商總局對目錄進行更新，并向社會公布，方便企業、群眾辦事和監督。除法律、行政法規和國務院決定外，一律不得設定工商登記前置審批事項，也不得通過備案等方式實施變相前置審批。

經營者從事工商登記前置審批事項目錄中事項的，應當依法報經相關審批部門審批后，憑許可文件、證件向工商部門申請登記注冊，工商部門依法核發營業執照。經營者從事工商登記前置審批事項目錄外事項的，直接向工商部門申請登記注冊，工商部門依法核發營業執照。

省級人民政府應當于2015年底前依法制定工商登記后置審批事項目錄，并向社會公布。

(四)確保審批行為嚴格依法、公開透明。

各審批部門要嚴格按照法定條件和法定程序，逐項制定審批標準并予以公示。取消重復性、形式化的審批手續，推行網上審批，對審批標準和受理、審查、批準等審批信息通過互聯網向社會公示，及時發現和糾正違規審批行為。

各地區各部門要健全對行政審批的監督制約機制，不斷提高政府管理科學化規范化水平。

三、厘清市場監管職責

按照誰審批、誰監管，誰主管、誰監管的原則切實履行市場監管職責，加強“先照后證”改革后的事中事后監管，防止出現監管真空。

(五)工商部門履行“雙告知”職責。

在辦理登記注冊時，工商部門要根據省級人民政府公布的工商登記后置審批事項目錄告知申請人需要申請審批的經營項目和相應的審批部門，并由申請人書面承諾在取得審批前不擅自從事相關經營活動。

在辦理登記注冊后，工商部門要運用信息化手段，對經營項目的審批部門明確的，將市場主體登記注冊信息及時告知同級相關審批部門；對經營項目的審批部門不明確或不涉及審批的，將市場主體登記注冊信息及時在企業信息共享平臺上發布，相關審批部門或行業主管部門應及時查詢，根據職責做好后續監管工作。

(六)明確市場監管責任。

法律法規明確市場監管部門和監管職責的，嚴格依法執行。

法律法規沒有規定市場監管部門和監管職責或規定不明確的，工商部門、審批部門和行業主管部門要按照分工履行好市場監管職責，及時發現和查處問題。審批部門或行業主管部門在發現違法違規行為后，有專門執法力量的，由其牽頭負責查處；沒有專門執法力量或執法力量不足的，應充分發揮工商部門市場監管骨干作用，審批部門或行業主管部門可依法提請工商部門牽頭共同予以查處。工商部門在執法過程中，發現違法違規行為線索，屬于其他部門監管職責的，應及時告知相關部門。省級人民政府可根據這一原則并結合當地實際確定市場監管部門及監管職責，作出具體規定，確保事有人管、責有人負，實現無縫銜接。積極支持已出臺加強事中事后監管文件的地方繼續探索。

四、完善協同監管機制

各地區各部門要嚴格依法履行職責，按照有利于綜合執法、重心下沉、強化地方監管責任的原則，在推進政府職能轉變、深化商事制度改革中積極探索，創新市場監管體制機制，加強信息互聯共享，完善信用監管機制，提高監管效能。

(七)做好信息公示工作。

大力建設企業信用信息公示“全國一張網”。工商部門要通過企業信用信息公示系統，認真履行公示市場主體信息的法定職責，督促市場主體履行信息公示義務。其他政府部門要通過企業信用信息公示系統、“信用中國”網站向社會公示行政許可、行政處罰等信息。2016年底前，地方政府要初步實現歸集各政府部門在履行職責過程中產生的行政許可、行政處罰以及其他依法應當公示的企業信息。

(八)建立信息互聯共享機制。

2016年底前，地方政府要初步實現工商部門、審批部門、行業主管部門及其他部門之間的信息實時傳遞和無障礙交換。區分涉密信息和非涉密信息，依法實施對企業信息在采集、共享、使用等環節的分類管理，依法予以公示，并將有關信息記于相對應企業名下。通過構建雙向告知機制、數據比對機制，把握監管風險點，將證照銜接、監管聯動、執法協作等方面的制度措施有機貫通，支撐事中事后監管。各部門要建立健全與同級人民法院、人民檢察院等司法機關之間的信息共享和協調合作機制，有效形成工作合力。

(九)加強監管風險監測研判。

工商部門、審批部門、行業主管部門要按照法定職責牽頭組織有關部門加強研判分析，充分運用大數據、物聯網等現代信息技術，整合抽查抽檢、網絡市場定向監測、違法失信、投訴舉報等相關信息，掌握相關領域違法活動特征，提高發現問題和防范化解區域性、行業性及系統性風險的能力，做到早發現、早預警。要建立健全網絡市場監管分工協作機制，強化線上線下一體化監管。

(十)防范化解風險。

工商部門、審批部門、行業主管部門要通過信息公示、抽查、抽檢等方式，綜合運用提醒、約談、告誡等手段，強化對市場主體及有關人員的事中監管，及時化解市場風險。要針對存在違法違規行為的市場主體強化事后監管，依法及時認定違法違規行為的種類和性質，組織有關部門依據各自職能共同參與處置。普遍推廣隨機抽取檢查對象、隨機選派執法檢查人員的“雙隨機”抽查機制，建立健全市場主體名錄庫和執法檢查人員名錄庫，通過搖號等方式，從市場主體名錄庫中隨機抽取檢查對象，從執法檢查人員名錄庫中隨機選派執法檢查人員。

(十一)建立健全聯合懲戒機制。

對違法市場主體加大行政處罰和信用約束力度，依法實施吊銷營業執照、吊銷注銷撤銷許可證、列入經營異常名錄和黑名單等懲戒措施。2016年底前，要建立健全跨部門聯動響應機制和失信懲戒機制，在經營、投融資、取得政府供應土地、進出口、出入境、注冊新公司、招投標、政府采購、獲得榮譽、安全許可、生產經營許可、從業任職資格、資質審核等工作中，將信用信息作為重要考量因素，對被列入經營異常名錄、嚴重違法失信企業名單、重大稅收違法案件當事人名單、失信被執行人名單、行賄犯罪檔案等失信主體依法予以限制或禁入，形成“一處違法，處處受限”的聯合懲戒機制。

(十二)探索綜合執法模式。

探索推進統一市場監管和綜合執法模式，按照減少層次、整合隊伍、提高效率的原則，配置執法力量。大幅減少市縣兩級政府執法隊伍種類。加強執法聯動，形成監管合力。

2015年底前，已經建立綜合執法機構的地方，要充分發揮執法力量整合優勢，通過企業信用信息公示系統和“信用中國”網站公示市場主體登記注冊、行政許可、行政處罰等信息，實現聯合懲戒。

五、構建社會共治格局

維護市場正常秩序是全社會的共同責任。各地區各部門要在依法履行市場監管職責的同時，充分發揮法律法規的規范作用、行業組織的自律作用以及市場專業化服務組織、公眾和輿論的監督作用，促進市場主體自我約束、誠信經營。積極穩妥地推進政府向社會力量購買服務，支持社會力量在市場監管中發揮作用。

(十三)引導市場主體自治。

各地區各部門要采取守信激勵和失信懲戒措施，促使市場主體強化主體責任，在安全生產、質量管理、營銷宣傳、售后服務、信息公示等各方面切實履行法定義務。引導市場主體充分認識信用狀況對自身發展的關鍵作用，主動接受社會監督，提高誠信自治水平。鼓勵支持市場主體通過互聯網為交易當事人提供公平、公正的信用評價服務，客觀公正記錄、公開交易評價和消費評價信息。

(十四)推進行業自律。

各地區各部門要高度重視并切實創造有利條件，充分發揮行業協會商會對促進行業規范發展的重要作用。將行業協會商會的意見建議作為制定法規、重大政策及評估執行效果的重要參考。建立政府與行業協會商會間的信用信息互聯共享機制。在事中事后監管的各個環節建立行業協會商會的參與機制。發揮和借重行業協會商會在權益保護、資質認定、糾紛處理、失信懲戒等方面的作用。支持行業協會商會開展行業信用評價工作，建立健全企業信用檔案，完善行業信用體系。通過政府購買服務等方式，委托行業協會商會開展信用評價、咨詢服務、法律培訓、監管效果評估，推進監管執法和行業自律的良性互動。

(十五)鼓勵社會監督。

各地區各部門要充分發揮市場專業化服務組織的監督作用。大力依靠消費者協會等社會組織，及時了解市場監管領域的突出問題，有針對性地加強監督檢查。積極發揮會計師事務所、律師事務所、公證機構、檢驗檢測認證機構等專業服務機構的監督作用。支持仲裁機構、調解組織等通過裁決、調解等方式解決市場主體之間的爭議。積極構建第三方評估機制，培育、發展社會信用評價機構，支持開展信用評級，提供客觀公正的市場主體資信信息。支持探索開展社會化的信用信息公示服務。各地區各部門要充分發揮社會輿論的監督作用，健全公眾參與監督的激勵機制，形成消費者“用腳投票”的倒逼機制，創造條件鼓勵群眾積極舉報違法經營行為，充分利用新媒體等手段及時收集社會反映的問題。

六、加強組織實施

實行“先照后證”改革，加強事中事后監管，涉及的部門多、范圍廣、情況復雜，是一項系統工程。各地區各部門要高度重視、精心組織、周密部署、狠抓落實、強化問責。

(十六)加強組織協調。

地方各級人民政府要高度重視，建立健全政府主導、部門主抓、社會參與、統籌推進的工作機制，強化組織保障、機制保障、經費保障。省級人民政府要加強本行政區域內相關改革的統籌推進，市縣級政府要強化執行力度，切實解決改革中遇到的具體問題，確保改革措施有序推進、落實到位。各部門要及時掌握和研究改革過程中遇到的新情況、新問題，加強指導，鼓勵探索，協調推進。

(十七)加強宣傳引導。

各地區各部門要通過多種途徑、采取多種形式宣傳事中事后監管各部門職責、措施、工作進展情況和成效，鼓勵和引導全社會參與，形成理解、關心、支持改革的良好氛圍和輿論監督環境。

(十八)強化督促檢查。

工商總局會同有關部門負責對本意見落實工作的統籌協調、跟蹤了解、督促檢查，確保改革各項工作平穩有序。審計部門要加強對政策落實情況的跟蹤審計，加大對設置許可項目、履行法定監管職責等方面的審計力度。

附件：法律法規明確規定監管部門和監管職責的“先照后證”改革相關審批項目

國務院

2015年10月13日