國際社會尚無具制約力公約 反恐合作面臨諸多障礙

目前,國際社會還沒有一個具有制約力的反恐公約,此前由聯合國大會通過的《聯合國全球反恐戰略》更多只是一種意向。建立國際反恐公約,需要解決恐怖主義的界定、恐怖主義產生的根源問題、打擊方式三大核心問題。

從長遠來看,各國應當圍繞法律合作的基本準則開展反恐,堅持在聯合國框架內,求同存異,積極開展聯合反恐合作

巴黎恐怖襲擊事件仍在發酵。

11月17日,法國總統弗朗索瓦·奧朗德與俄羅斯總統弗拉基米爾·普京通話,就加強協調打擊極端組織“伊斯蘭國”進行討論。雙方同意,兩國軍隊和情報部門將建立更加密切的接觸和協調以打擊恐怖組織。

打擊恐怖活動,客觀上需要各國通力合作、采取積極應對措施予以有效預防和懲治。然而,各國的分歧又制約了合作的廣度和深度,以至于目前,國際社會始終沒有一個具有制約力的反恐公約,此前由聯合國大會通過的《聯合國全球反恐戰略》更多只是一種意向。

中國現代國際關系研究院安全與軍控研究所所長李偉在接受《法制日報》記者采訪時表示,如果不解決對恐怖主義的界定等三大核心問題,國際反恐合作的推進不會有太多實質效果。

國際反恐面臨國際法難題

從國際社會反恐的立法情況來看,目前,構成有關制止國際恐怖主義的重要國際法律或公約大致由三部分構成；由聯合國或國際組織主持制定的有關公約；有關區域性國際組織制定的公約；各國政府自己制定的相關法律。

20世紀60年代以來,聯合國等國際組織先后制定了12個防止國際恐怖主義的國際公約和法規,對遏制恐怖主義活動起到了一定作用。

美國“9·11”事件后,聯合國更是加強了反恐的決心。

2001年9月12日,第56屆聯合國大會通過了關于反對恐怖主義的第一號決議,成立了“安理會反恐委員會”作為監督和協助各國執行這一決議的專門機構。

由于恐怖襲擊和威脅的跨國性質,國際反恐合作必然會越來越密切,而要讓這種合作收到良好的效果,需要建立和加深相互信任,在應對恐怖主義時必須同心協力。

正因此,2001年9月28日,聯合國安理會通過的第1373號決議賦予了所有聯合國會員國在反恐方面的責任和義務,明確要求各國加強其邊界安全、不向恐怖分子提供庇護,而且還要求所有國家審查銀行業務慣例、海關和移民手續、執法和情報合作等。

2006年9月8日,聯合國大會一致通過了有關在全球范圍內打擊恐怖主義的《聯合國全球反恐戰略》,以協調和加強聯合國各個會員國在打擊恐怖主義方面的努力。

不過,在李偉看來,《聯合國全球反恐戰略》不過是一種意向,“對其他國家沒有任何約束力。只有由聯合國安理會通的公約才具有制約力”。

此外,在國際反恐斗爭中,面臨的主要國際法問題是國家主權問題。李偉向記者解釋,比如美國派地面部隊到敘利亞,敘利亞認為美國的這一行為并沒有得到其主權政府的同意,但美國又不承認敘利亞具有主權國地位。

“隨著反恐合作的深入進行,各國國家利益在不同程度上的沖突也會加劇。在這種國際環境中,如何更好地協調各國反恐行動并使之回到統一的機制中來,需要有一個發揮核心作用的機構,這個機構理應是聯合國。堅持聯合國主導原則既可以凝聚全世界的反恐力量,也可以防止反恐單極化的現象發生。”上海市委黨校法學教授阮傳勝對《法制日報》記者說。

但李偉也認為,以聯合國為主導打擊恐怖主義的操作難度很大,因此徹底打擊恐怖主義前景并不樂觀。

反恐信息共享仍無法做到

在反恐合作方面,多數專家都強調各國反恐信息的共享。

“在聯合國框架下,加強國際反恐合作才是國際反恐斗爭最重要的必由之路。”李偉說,雙邊合作是當前最行之有效的國際反恐斗爭合作形式。雙邊合作主要體現在反恐情報的交流與共享、司法互助、反恐演習等。

中國人民大學國際刑法研究所主任朱文奇亦持此觀點。他表示,預防或打擊恐怖主義的一個重要環節,就是情報的收集。情報收集意在預防、阻止那些恐怖行為的嚴重罪行,需要恐怖分子在策劃時的所在國、途經國與實際目標國家合作,以便在掌握信息的基礎上及時阻止恐怖行動。

現實情況卻并非如此。

“反恐信息的收集、建立反恐信息庫,是一個國家實力的體現,反恐信息庫也是該國維護霸權的支柱。”李偉說,正因此,個別國家為了鞏固自己的霸權和在國際社會上的主導地位,并不愿分享這些反恐信息。

比如這次巴黎恐怖襲擊事件,盡管美國與法國是盟國,但依然可以看出,兩國之間沒有進行反恐信息共享。

事實上,沒有深入合作的并不僅限于反恐信息的共享。

“長期以來,由于各國在國家利益和對恐怖主義的認識上分歧較大,政治和法律意義上的國際反恐合作雖有進展,但并未產生實質性的明顯效果,目前國際反恐合作也只存在于一些技術性的領域,且十分有限。”阮傳勝說。

建立公約需解決三大問題

嚴峻的反恐形勢與各國的分歧并存,是當下世界各國反恐必須解決的現實難題。

目前,在國際上還沒有一個以聯合國為主導的國際反恐公約。

李偉認為,要建立國際反恐公約,有三大核心要素需要解決。

擺在首位的是,對恐怖主義的界定。現在各國對恐怖主義在認識上沒有統一。

第二大核心要素是,恐怖主義產生的根源問題。比如恐怖組織盛行的土壤。

第三個核心要素是用什么方式打擊。

李偉認為,如果這三個核心問題不解決,國際社會在反恐合作的推進上便會受到制約。

不過,也有可借鑒的合作模式。

2001年,上海合作組織在成立時簽署了《打擊恐怖主義、分裂主義和極端主義上海公約》。14年來,成員國在聯合反恐、打擊跨國組織犯罪、維護信息安全等方面成果顯著,逐步建立健全了危機預警、聯合執法和情報交流等相關機制。

“在上合組織的反恐合作中,中國已與其他成員國一道形成了一整套反恐合作模式。”李偉說。

李偉告訴記者,上合組織重視反恐綜合治理,倡導以促進地區各國發展為基礎的安全。中亞恐怖主義威脅雖然依舊存在,但是在上合組織反恐框架下得到有效遏制,上合組織的反恐經驗值得其他區域性國際組織效仿和借鑒。

反恐應圍繞法律合作準則

雙重標準是國際反恐繞不開的問題。這也是李偉認為國際社會在反恐合作上需要解決的核心問題之一。

李偉這樣向記者解釋“雙重標準”,即按照自己利益和價值取向采取不同立場,并力圖借反恐植入并推行民主價值觀,而不能以國際社會整體利益為重。

“一個人眼里的恐怖分子或許就是另一個人眼里的自由戰士。”這便是典型的雙重標準。

阮傳勝認為,在國際反恐斗爭中,應圍繞法律合作的基本準則進行反恐。

“由于各國對待打擊恐怖主義的認識是不一致的,從長遠來看,各國應當圍繞法律合作的基本準則開展反恐,堅持在聯合國框架內,求同存異,積極開展聯合反恐合作。”阮傳勝說。

恐怖主義行為的原因復雜多樣,既有政治、經濟和文化方面的因素,也存在種族、民族、宗教、道德和心理等方面的因素,因此,反恐合作就是各國在政治、經濟及文化等方面的深入交流。

阮傳勝認為,國際社會反恐怖主義合作的實踐也應體現出這種特征:在諸如合作打擊恐怖活動和恐怖分子、聯合制定反恐公約、發表聯合反恐宣言、進行聯合反恐演習、簽訂雙邊或多邊條約、加強國家之間反恐情報共享、消除恐怖分子賴以生存的土壤等方面必須展開全方位合作。（記者　廉穎婷）