“一張藍(lán)圖”治了“規(guī)劃打架”

按照“多規(guī)合一”的統(tǒng)一要求，海岸線200米內(nèi)不允許建設(shè)。圖為亞龍灣海岸線。武威攝

一塊逾7平方公里的地塊，卻藏著數(shù)十塊相互“打架”的地——城鄉(xiāng)規(guī)劃中的建設(shè)用地，在國(guó)土規(guī)劃中是耕地，在林業(yè)規(guī)劃中是林地，挨著水庫(kù)的是水利用地。土地性質(zhì)說不清，這些地就沒法用。

打架了，怎么辦？只好部門之間協(xié)商著改。不同部門經(jīng)常為規(guī)劃協(xié)調(diào)，到底是什么性質(zhì)的地，應(yīng)該怎么處理，時(shí)間久了，誰(shuí)都說不清。在澄邁縣，海南老城經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)內(nèi)生態(tài)軟件園的這塊地，以前一動(dòng)就扯皮。

現(xiàn)在，部門之間不用再“撕”了。

2015年12月底，還是在澄邁，記者看到了“多規(guī)合一”版本的軟件園二期總體規(guī)劃圖、控制性詳細(xì)規(guī)劃圖，紅、黃、橙、綠等顏色清晰地標(biāo)示出各個(gè)區(qū)域、地塊的用途，商業(yè)用地、工業(yè)用地以及水、電、路、氣、光纖“五網(wǎng)”配套設(shè)施線路，一目了然。

“地塊多大面積、基準(zhǔn)地價(jià)多少、能做什么產(chǎn)業(yè)，規(guī)劃框定得一清二楚，向社會(huì)公示后，各部門照著流程辦就行。企業(yè)進(jìn)來后只要選好地，簽了承諾書，就可以開工了。”海南老城經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)管委會(huì)軟件園協(xié)調(diào)辦主任伍岳說。

改變來自海南成為全國(guó)唯一的省域“多規(guī)合一”試點(diǎn)省份。2015年6月，中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組第十三次會(huì)議，同意海南省就統(tǒng)籌經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃、土地利用規(guī)劃等開展省域“多規(guī)合一”改革試點(diǎn)。

為此，海南省政府成立以省長(zhǎng)劉賜貴為組長(zhǎng)的領(lǐng)導(dǎo)小組，全力推動(dòng)“多規(guī)合一”改革試點(diǎn)工作，17個(gè)省直部門全程參與。省級(jí)“多規(guī)合一”工作主要通過編制《海南省總體規(guī)劃》，落實(shí)全省“一盤棋”理念，形成引領(lǐng)全省發(fā)展建設(shè)的一張藍(lán)圖。市、縣“多規(guī)合一”工作同步推進(jìn)，建立全省統(tǒng)一的空間規(guī)劃體系，實(shí)現(xiàn)各項(xiàng)規(guī)劃的有機(jī)銜接，最大限度地守住生態(tài)紅線、發(fā)揮資源利用效率、提高行政審批效率。

在海南省委書記羅保銘看來，海南開展省域“多規(guī)合一”改革試點(diǎn)，既是黨中央賦予海南的重要改革使命，也是國(guó)家全面深化改革全局中的具體組成部分。“多規(guī)合一”是一項(xiàng)系統(tǒng)工程，涉及多個(gè)部門和方方面面的協(xié)調(diào)配合，需要改革攻堅(jiān)打破壁壘藩籬，“一張藍(lán)圖干到底”。

“一張藍(lán)圖”能解決“規(guī)劃打架”嗎？這張藍(lán)圖長(zhǎng)啥樣？多規(guī)怎么合？誰(shuí)來合？如何保障“干到底”？

打架

多重規(guī)劃之困

一個(gè)縣竟有各類規(guī)劃67個(gè)

“誰(shuí)家樂意一出門就碰上污水處理廠呢？”這個(gè)難題困擾了澄邁縣委書記楊思濤許久。

海南老城經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)美寧村在海邊，離繁華的盈濱半島很近。10年前，這里還是個(gè)荒島。隨著海南國(guó)際旅游島建設(shè)和海口市政府整體向西遷移，與海口緊連、面朝大海的盈濱半島，商業(yè)地產(chǎn)一下子火了起來。

地區(qū)開發(fā)了，卻沒有污水管道。海南老城經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)管委會(huì)環(huán)保局局長(zhǎng)王堯說，那時(shí)，美寧周邊十幾個(gè)村子，連同一些商品房小區(qū)，生活污水都只能亂排或偷排進(jìn)海。為了這個(gè)問題，居民急，澄邁縣也著急。2011年就立了項(xiàng)，但3年多都動(dòng)不了工，2015年方開工。為什么？

楊思濤說，最開始縣里打算在地上建污水處理廠。可無論選在哪里，都有居民反對(duì)。

管網(wǎng)回到地下，打架就開始了。項(xiàng)目從城鄉(xiāng)規(guī)劃上沒問題，可是要經(jīng)過土地規(guī)劃中的農(nóng)田，還有二三十畝林地。國(guó)土部門說：“這里是林地，要林業(yè)部門先審批。”林業(yè)部門說：“我們沒有林地指標(biāo)，要找省里。”國(guó)土的事情解決了，與海洋部門又打上了架，“沿線的管道經(jīng)過海洋保護(hù)用地”，又需要去海洋部門申請(qǐng)。

就這一個(gè)項(xiàng)目，但凡推進(jìn)，都要經(jīng)過縣委、縣政府協(xié)調(diào)，發(fā)改、國(guó)土、住建、林業(yè)、環(huán)保、海洋及所經(jīng)過的村鎮(zhèn)參與，一開會(huì)就要來十幾個(gè)部門。

到底有多少規(guī)劃？這些規(guī)劃為什么會(huì)打架？

澄邁縣摸了底。據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，“十二五”期間，全縣共有各類規(guī)劃67個(gè)。“澄邁的情況并非特殊案例。”業(yè)內(nèi)人士介紹說，“規(guī)劃太多太亂太雜的情況，在海南全省甚至全國(guó)都有，并不稀奇。”

海南省住房和城鄉(xiāng)建設(shè)廳廳長(zhǎng)丁式江告訴記者，編制《海南省總體規(guī)劃》過程中，發(fā)現(xiàn)了造成“規(guī)劃打架”的五類情況：基礎(chǔ)數(shù)據(jù)不統(tǒng)一；各類規(guī)劃在編制過程中使用的坐標(biāo)系不一致；規(guī)劃編制依據(jù)不統(tǒng)一，城鄉(xiāng)規(guī)劃依據(jù)城鄉(xiāng)規(guī)劃法編制，土地利用總體規(guī)劃依據(jù)土地管理法編制，林業(yè)、環(huán)保各有依據(jù)；技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一；規(guī)劃編制期限不統(tǒng)一，國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展總體規(guī)劃期限是5年，土地利用總體規(guī)劃的期限一般為15年，城市總體規(guī)劃期限一般是20年。

即便坐標(biāo)統(tǒng)一，各類規(guī)劃還存在圖斑重疊。海南省副省長(zhǎng)、省“多規(guī)合一”辦公室主任王路介紹，在海南，國(guó)土部門規(guī)劃的耕地和林業(yè)部門規(guī)劃的林地有1007平方公里的重疊區(qū)域，圖斑約有52萬(wàn)塊；城鄉(xiāng)規(guī)劃建設(shè)用地與規(guī)劃保護(hù)林地重疊面積447平方公里，圖斑7.4萬(wàn)塊；城鄉(xiāng)規(guī)劃建設(shè)用地與基本農(nóng)田重疊面積133平方公里，圖斑2.6萬(wàn)塊；耕地、林地、建設(shè)用地、生態(tài)保護(hù)紅線之間重疊、矛盾圖斑一共有127.9萬(wàn)塊。

數(shù)據(jù)打架、圖斑沖突，讓多數(shù)規(guī)劃淪為空文，有的規(guī)劃則陷入了什么都涉及、什么都管不了的尷尬境地。“市縣各自為政、空間布局散亂、生態(tài)本底侵蝕、項(xiàng)目審批遲滯。”海南省常務(wù)副省長(zhǎng)毛超峰調(diào)研后總結(jié)了“規(guī)劃打架”造成的重點(diǎn)問題。不僅如此，統(tǒng)籌布局、優(yōu)化資源配置的問題也很難得到解決。

一個(gè)縣到底有多少生態(tài)林地、多少公益林、多少基本農(nóng)田、多長(zhǎng)海岸線，各個(gè)部門的說法不一。全省的生態(tài)紅線應(yīng)該怎么劃，也只能定個(gè)大概。近海資源應(yīng)該怎么規(guī)劃，各市縣各行業(yè)，各有各的想法，各有各的算法。每個(gè)縣各式各樣的園區(qū)，信息產(chǎn)業(yè)園、健康產(chǎn)業(yè)園、養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)園，東一點(diǎn)西一點(diǎn)，都做不大，但要起土地補(bǔ)貼來一點(diǎn)不含糊。

良好的生態(tài)環(huán)境是海南最強(qiáng)的優(yōu)勢(shì)和最大的本錢。對(duì)于海南而言，“全島的生態(tài)環(huán)境是個(gè)整體，山海河林田，不能孤立保護(hù)，需要明確底數(shù)和科學(xué)計(jì)算承載力，統(tǒng)籌管理。針對(duì)開發(fā)建設(shè)要優(yōu)化布局、集約利用。”王路說。

集約利用，統(tǒng)籌管理，海南從空間上需要“一張藍(lán)圖”。毛超峰將中央選擇海南作為改革試點(diǎn)的原因總結(jié)為海南“有需要、有基礎(chǔ)、有條件、有可能”。他認(rèn)為，海南是全國(guó)唯一省直管縣的體制，我國(guó)各類空間規(guī)劃，包括陸海統(tǒng)籌、軍民融合、林田協(xié)調(diào)，在海南均有體現(xiàn)，這些“先天”條件增大了海南“多規(guī)合一”成功的可能性。