恐怖襲擊和難民危機沖擊 申根簽證或將暫停兩年

　　一船難民抵達希臘港口。

恐怖襲擊和難民危機沖擊歐洲一體化

大量難民的持續涌入，令歐洲面臨二戰以來最大的難民潮，去年有超過100萬難民涌入歐洲邊境。加上自2015年初以來，歐洲發生多起恐襲事件，歐盟民眾都把安全問題當作是頭等大事。

在恐怖威脅和難民危機的雙重沖擊下，《申根協議》這一令歐洲民眾可以不受身份檢查，即可在26個申根國家自由通行的機制備受質疑。在明天舉行的阿姆斯特丹峰會上，歐盟領導人將討論如何盡量挽救“生死懸一線”的申根制度繼續運行。

申根簽證或將暫停兩年

本月25日，歐盟和歐洲多國領導人和內政部官員將齊聚荷蘭阿姆斯特丹，就難民危機引發的邊境通行問題探討一個應急方案。英國媒體報道稱，會議上商討的應急措施包括：“如果歐洲外部邊境出現嚴重、持續的缺口”，申根成員國有可能將暫停申根簽證兩年，直至難民危機結束。

法國總理瓦爾斯警告，除非難民潮退卻，否則“申根制度搖搖欲墜”。

分析認為，目前距離挽救申根制度只有6至8周時間。等到今年3月17日、18日歐盟領導人峰會召開，便是決定申根制度何去何從的時候。歐洲理事會主席圖斯克20日警告，若是28個會員國不能共同合作，在3月中旬的峰會前找到解決方案，主張人員自由移動的申根協議可能面臨崩解。

多國自設關卡

為了阻擋洶涌而來的難民潮，加上防范恐怖襲擊威脅考慮，從去年下半年開始，德國、法國、瑞典、奧地利、丹麥和挪威已經相繼宣布實施為期6個月的臨時邊境檢查措施，至今年5月再視情況而定是否繼續邊境檢查。法國更是稱除非搗毀“伊斯蘭國”網絡，否則將一直維持包括邊境檢查在內的“緊急狀態”。

雖然近期一些恢復邊境管控的做法似乎是暫時的，但足以讓申根機制的“歐洲無國界”這一意義備受沖擊，特別是來自歐盟總部高層機構的官員，一直強調恢復申根國家之間邊境管控的重要性。

比利時歐洲政策研究中心主任丹尼爾·格羅斯近日刊文表示，“這一系列恢復邊境控制的做法，說明歐洲已經開始在自由與安全之間猶豫不決。”

質疑：以鄰為壑更麻煩

有分析人士認為，廢除《申根協議》，各國自設關卡，實際上并不一定有助于應對恐怖主義威脅和難民危機，反而會增加一些麻煩。

據報道，歐洲多國執行邊境檢查的警方對此問題的態度就很謹慎。

他們認為，如果重新開啟邊境管控，可能在應對恐怖問題方面阻礙多于幫助。畢竟，一旦《申根協議》被廢除，數千名警察將要對數以百萬的游客和普通民眾的逐一排查。這些排查工作有時候就像大海撈針一樣，需要耗費大量的人力物力資源，成效卻不一定顯著。

統計數據顯示，每年，申根國家內部之間會有約5.6億人次通過空中交通方式進行人口流動，如加上鐵路和公路運輸，總流動人口將會達到10億人次。另一方面，申根國家與外部人口流動也非常頻繁，估計約為2.5億人次，檢查這些旅客的證件需要消耗大量資源。

資料：申根制度

《申根協議》1985年在盧森堡簽訂，并在10年后生效。當初，比利時、盧森堡、荷蘭、法國和德國這5國想要一起創建一個無國界地理空間。1985年協議簽署后，最初一段時間內它只具有象征意義，后來，這5國經過長達10年有關法律和技術細節方面的艱苦談判，1995年邊境控制才真正解除，成員國也從最初5個增加到26個。

此后的和平時期內，穿梭于申根區國家之間的民眾和游客不需要過關檢查，而外國游客在拿到其中一個國家的簽證后，基本上可以暢通無阻地前往區內的所有國家。《申根協議》最根本的宗旨是要實現人員流動的自由，特別是勞動力自由流動。這符合歐盟的最大利益，也是歐洲一體化的重要成果和體現。

歐盟委員會主席容克曾經形容申根制度“不容協商”、“不可取消”，而且是歐盟“最偉大的成就”之一。

專家解讀：

申根制度短期內不會崩

中國社科院歐洲研究所研究員孔田平認為，申根制度終結會影響歐洲一體化的未來，歐洲一體化進程走到現在這一步很不容易，相信歐洲的政治家有智慧去應對，而不至于讓難民這樣的外部問題去沖擊歐洲一體化的根基。

而中國現代國際關系研究院歐洲所副所長劉明禮也認為，申根制度不至于崩潰。“如果人員不能自由流動的話，意味著歐盟成立的基礎沒有了，這樣的話是不可想象的。”

出路一：

共同維護歐盟外邊界

如果要維持《申根協議》下的歐洲內部人員自由流動，一個重要的解決之道就是成員國共同維護外部邊界，應對難民帶來的挑戰。

現模式作用有限

目前，申根國家只有歐洲國際邊界管理署（Frontex）這樣一個邊界主管機構在運作。盡管所有成員國都簽署了文件同意共同努力維護邊界安全，但是這個機構每年只有數百萬歐元的預算，甚至不足以維護整個地中海地區的安全，政府間的運作模式也阻礙了其有效性。

英媒分析稱，首先，Frontex必須提出要求，然后每個成員國需根據要求貢獻人力和資源；其次，Frontex需要一支真正的歐洲海岸警衛隊，擁有自己的預算、船只和人員，才能有效地防范和打擊地中海區域的非法移民以及潛在的恐怖事件。

出路二：

從源頭解決難民危機

孔田平在接受本報記者時表示，歐盟的外部邊界目前處在一個失控的狀態，特別是希臘和意大利等外部邊界。

他說：“現在的問題在于歐盟能否向這些國家提供有效的實質性援助，加強外部邊界管控，同時從源頭上解決敘利亞難民問題，包括和土耳其等國加強合作，給予更多幫助。”專題文字/王希怡