靖江危化品倉儲大火暴露監(jiān)管漏洞 縫隙如何填補？

信息不共享易導致事故擴大

自2002年1月《危險化學品安全管理條例》發(fā)布起，我國先后發(fā)布了一系列旨在加強危險化學品安全管理的條例和規(guī)章制度，如《危險化學品重大危險源監(jiān)督管理暫行規(guī)定》《危險化學品生產(chǎn)企業(yè)安全生產(chǎn)許可證實施辦法》等。

這些條例和規(guī)定為我國危險化學品安全管理提供了制度保障，同時也確立了以地方安全生產(chǎn)監(jiān)督管理局為主，公安、質(zhì)監(jiān)、交通、環(huán)保等多部門協(xié)作的危險化學品安全管理體系。

“在上述監(jiān)管部門及危險化學品企業(yè)的共同努力下，我國危險化學品安全管理形勢有了一定程度的好轉(zhuǎn)。”趙來軍說。

但是，隨著我國經(jīng)濟社會的快速發(fā)展，尤其是化工行業(yè)的快速發(fā)展，目前貌似完備的安全管理體系也逐漸暴露出一些問題，導致危險化學品事故時有發(fā)生。

“比如，我們可以從個別重大事故中發(fā)現(xiàn)，從一開始的資質(zhì)審批到日常的存儲作業(yè)管理，其中存在的諸多問題都未得到及時發(fā)現(xiàn)和改正，存在明顯的監(jiān)管縫隙。”趙來軍說，又如，企業(yè)主體責任存在問題。安全事故多發(fā)生在剛完成原始積累的民營企業(yè)，這些企業(yè)看到危化品運輸利潤比較豐厚，便進入這個領域，但是管理水平不到位，設施不到位，培訓不到位，人防、技防和物防都不到位，事故率就很高。因此，規(guī)范化管理非常重要，比如定期的設備檢測更新。信息共享也是規(guī)范化管理的一部分，這種精細化的管理，可以有效切斷連鎖反應。

從已經(jīng)發(fā)生的重大事故來看，由于缺乏危險化學品信息共享系統(tǒng)，在應急處理時容易出現(xiàn)判斷失誤導致事故擴大情況。進一步講，消防人員對倉庫內(nèi)具體的危險化學品種類及分布情況一無所知，只能在對倉庫和堆場里的危險化學品數(shù)量、種類等信息都不明確的情況下，開展應急處置，最終導致人員傷亡。

“如果信息被安監(jiān)、公安、消防、交通等部門共享，那么事故應急處置階段的損失就不會這么嚴重。”趙來軍說。

他建議，基于危險化學品生產(chǎn)、使用、存儲、運輸?shù)拳h(huán)節(jié)，建立專門的危險化學品數(shù)據(jù)庫，并以此為基礎建設危險化學品事故應急處理系統(tǒng)，同時與消防、安監(jiān)、環(huán)保等部門建立信息共享，實現(xiàn)事故應急處理信息共享，實現(xiàn)無縫隙化安全監(jiān)管。

危化品監(jiān)管存在四大問題

趙來軍說，出現(xiàn)問題首先是監(jiān)管不到位。但是說到監(jiān)管問題，危險化學品所涉及六大環(huán)節(jié)的監(jiān)管部門都不一樣，比如生產(chǎn)環(huán)節(jié)，由安監(jiān)局的危險化學品處負責，但是這個處沒有執(zhí)法隊伍；運輸和倉儲環(huán)節(jié)又涉及到交通、消防等部門，很多是跨省的，地方政府監(jiān)管很困難，區(qū)域聯(lián)防聯(lián)控也很難實施。

在我國，危險化學品安全管理部門除了負有綜合監(jiān)管職能的安全生產(chǎn)監(jiān)督管理部門外，還包括公安、交通運輸(含鐵路局、民航局、海事局)、環(huán)境保護、國土資源、住房和城鄉(xiāng)建設、質(zhì)量監(jiān)督檢驗檢疫、工商行政管理、衛(wèi)生等。

據(jù)趙來軍介紹，我國危險化學品監(jiān)管部門分為地方監(jiān)管部門和行業(yè)垂直監(jiān)管部門。

從縱向監(jiān)管對象來看，各監(jiān)管部門對危險化學品產(chǎn)業(yè)鏈的生產(chǎn)、儲存、運輸、經(jīng)營、使用、廢棄處置不同環(huán)節(jié)上的各類從業(yè)單位的監(jiān)管各有側(cè)重。

比如，公安部門負責危險化學品的公共安全管理，核發(fā)劇毒化學品購買許可證、劇毒化學品道路運輸通行證，并負責危險化學品運輸車輛的道路交通安全管理等。質(zhì)量監(jiān)督檢驗檢疫部門負責核發(fā)危險化學品及其包裝物、容器(不包括儲存危險化學品的固定式大型儲罐)生產(chǎn)企業(yè)的工業(yè)產(chǎn)品生產(chǎn)許可證，并依法對其產(chǎn)品質(zhì)量實施監(jiān)督，負責對進出口危險化學品及其包裝實施檢驗等。

“政府監(jiān)管部門與產(chǎn)業(yè)鏈上的監(jiān)管對象形成復雜的監(jiān)管網(wǎng)絡。”趙來軍說，但是，目前這種監(jiān)管體系看似分工明確、功能完備、各司其職，實際上存在比較嚴重的部門分割、條塊分割、職能交叉、各自為政、“信息孤島”等問題，產(chǎn)生很多監(jiān)管空白、漏洞和縫隙。

趙來軍認為，目前危化品安全監(jiān)管主要存在四個問題：監(jiān)管部門之間的法律法規(guī)、規(guī)范、標準不協(xié)調(diào)，彼此之間出現(xiàn)一定程度的沖突；監(jiān)管部門之間缺乏常態(tài)合作協(xié)調(diào)機制，削減了監(jiān)管效能；監(jiān)管部門之間缺乏良好的信息共享機制，合作監(jiān)管困難；省際之間缺乏合作監(jiān)管機制和監(jiān)管網(wǎng)絡，危險化學品跨省流動監(jiān)管困難。

區(qū)域隔離將從根本解決問題

中國人民大學危機管理研究中心主任唐鈞告訴《法制日報》記者，危險化學品安全風險管理，首先要遵循源頭治理、區(qū)域隔離的原則。

唐鈞認為，源頭治理是根源上保障安全的方案。從選址的風險評估開始，應該依法按規(guī)開展全面的安全風險評估、社會穩(wěn)定風險評估、環(huán)境評估等前置工作，對于不適合建設危化品倉儲或工廠的選址，應予以制止。

國際經(jīng)驗表明，嚴格劃分城市的區(qū)域功能，即隔離危險化學品區(qū)和生活區(qū)，是防范危險化學品安全風險的根本性舉措。

也就是說，工業(yè)區(qū)與居民區(qū)要保持足夠安全的距離，這是解決問題的根本，也可以把危害降低到最小。

事實上，從一些已發(fā)安全事故來看，最明顯的問題就是安全距離不足。

“安全距離到位的話，即使發(fā)生事故，也可以把危害降低到最小。”趙來軍說。

趙來軍參與了上海市在危險化學品安全管理上的很多改革。據(jù)他介紹，上海通過幾年的治理，將化工企業(yè)全部搬離人口稠密區(qū)和商業(yè)區(qū)，從內(nèi)環(huán)中環(huán)搬出，實現(xiàn)進區(qū)入園。比如杭州灣北岸的金山化工區(qū)，已經(jīng)形成60平方公里的化工產(chǎn)業(yè)帶，而在附近漕涇鎮(zhèn)的化工物流產(chǎn)業(yè)園，主要是實現(xiàn)倉儲功能，相當于把危險集中在安全距離比較可靠的地方，周邊沒什么人，只有農(nóng)田，出現(xiàn)問題，危害也會少很多。

基于此，對危險化學品倉儲地一定要做好安全風險評估。“對于無法改變的現(xiàn)狀，工業(yè)園區(qū)與居民區(qū)距離太近，要基于現(xiàn)實，提前把有可能造成的危害和風險的工廠進行搬離，遠離居民區(qū)。”唐鈞說。

趙來軍認為，危險化學品化工園區(qū)布局規(guī)劃合理性需要加強。對于目前由于規(guī)劃不合理，園區(qū)對周邊居民造成嚴重安全威脅的情況，以當?shù)鼐用癜踩珵榛驹瓌t，進行園區(qū)調(diào)整，避免類似青島市“11·22”中石化東黃輸油管道泄漏爆炸特別重大事故再次發(fā)生。

此外，還應做到實時監(jiān)測、主動防御以及規(guī)范管理、專業(yè)操作。

在采訪中，唐鈞特別強調(diào)，事故發(fā)生后，應遵循生命第一、穩(wěn)妥為上的原則。要考慮所有的生命，包括消防員。根據(jù)災情，針對周邊居民，可酌情采取停產(chǎn)、停工、停學等方式，甚至疏散到遠離險情的安全區(qū)域。在保障群眾生命財產(chǎn)安全方面，寧可“反應過度”，也不可抱著僥幸心理。

“化工園區(qū)這種高度集中的危險化學品企業(yè)布局方式，有利于實現(xiàn)統(tǒng)一管理，但是，出現(xiàn)問題后容易發(fā)生連鎖反應，擴大事故后果并容易導致事故應急處理出現(xiàn)失誤。”唐鈞認為，一旦發(fā)生安全事故，要切斷連鎖反應，防止災害升級、擴散等惡性情況，在出現(xiàn)苗頭時及時處置。我們可以看到，這次靖江危險化學品倉儲點爆炸后，當?shù)貙I(yè)化應急程度還是很高的。

跨區(qū)聯(lián)動亦是必須遵循的原則。

唐鈞說，按照《中華人民共和國突發(fā)事件應對法》，國家建立統(tǒng)一領導、綜合協(xié)調(diào)、分類管理、分級負責、屬地管理為主的應急管理體制。屬地政府對危險化學品負兜底責任，但是由于危險化學品應急的專業(yè)要求高，因此很可能需要跨區(qū)域的聯(lián)動和配合。

“此次靖江，就調(diào)動了上海等周邊區(qū)域的消防力量。”唐鈞說。

建立長效機制落實安全監(jiān)管

趙來軍告訴記者，危險化學品本身有3000多種，化工品有八九萬種，按照規(guī)定倉儲分為甲乙丙丁四類，不同的種類需要不同的倉庫，不同的堆垛方式，例如酸性和堿性物質(zhì)不能放一起，都有明確要求。

因此，此次受訪專家認為，對于危險化學品而言，風險是不可避免的，但危險化學品安全風險的管理不能總在事發(fā)之后才強調(diào)重視，必須防患于未然，建立長效機制，避免“運動式”治理。

趙來軍認為，隨著危險化學品相關行業(yè)的快速發(fā)展，危險化學品監(jiān)管縫隙有日益增大的趨勢。因此，只有構建危險化學品全過程無縫隙安全監(jiān)管體系，才能提高我國危化品安全監(jiān)管水平，并且能夠真正將監(jiān)管落到實處。

“首先要做的是，完善危險化學品監(jiān)管法律法規(guī)、規(guī)范、標準，明確各監(jiān)管部門的監(jiān)管職責，為實現(xiàn)危險化學品無縫隙監(jiān)管奠定法律基礎。”趙來軍說，在識別危險化學品監(jiān)管各環(huán)節(jié)存在的監(jiān)管縫隙基礎上，完善或者修訂國家、地方和行業(yè)垂直管理部門的有關危險化學品法律法規(guī)、規(guī)范、標準，以《危險化學品安全管理條例》為依據(jù)，制定生產(chǎn)、運輸、使用、存儲各環(huán)節(jié)的專業(yè)管理條例或者辦法。

針對危險化學品產(chǎn)業(yè)鏈六大環(huán)節(jié)，明確各監(jiān)管部門的職責，對地方監(jiān)管部門和垂直監(jiān)管部門之間的責任、權利及協(xié)作方式作出明確規(guī)定，為實現(xiàn)危險化學品無縫隙化安全監(jiān)管提供法律依據(jù)。

其次，從危險化學品生產(chǎn)、儲存、運輸、經(jīng)營、使用等各環(huán)節(jié)構建產(chǎn)業(yè)鏈全過程無縫隙安全監(jiān)管體系。

比如生產(chǎn)、儲存環(huán)節(jié)依托化工園區(qū)實施嚴格管理；運輸環(huán)節(jié)推行跨區(qū)域聯(lián)控；經(jīng)營環(huán)節(jié)依托專業(yè)市場運作等。

“還要完善責任追究制，建立履責監(jiān)督、失責查處機制，明確事故責任，并對各責任主體做到嚴格責任追究，充分發(fā)揮責任制度的教育和警示作用。”趙來軍說。

制圖/李曉軍