互聯網約租車如何納入監管體制？

對于不同的出租車經營業態，世界上大部分城市往往在納入統一監管框架的同時，也采取差異化監管制度。譬如，對于巡游出租車，各大城市普遍傾向于采用最嚴格的監管機制，同時實施數量控制、質量控制和價格管制；但是，對于約租車，多數城市并不實施數量控制；很少實施價格控制，或者只設定最高（或最低）的價格限制，轉而賦予約租車管理公司更大的定價權；在質量或安全方面，則往往設定和巡游出租車同樣嚴格、甚至更為嚴格的監管標準。

如果中國下一步把專車正式界定為互聯網約租車，政府應該對它實施怎樣的監管機制呢？

約租車在中國并不是一個人們熟悉的術語。盡管許多城市的出租車公司都為消費者提供了以無線電、電話等形式進行預約的業務，但是它從未成為獨立的經營模式，而只是附屬于巡游出租車之上。在政府正式的管理文件或法律法規中，“約租車”一詞的出現也相當晚，此前的《城市出租汽車管理辦法》、《道路運輸管理條例》，乃至各個地方的出租汽車經營管理條例（辦法）都沒有涉及。一直到2014年9月，在由國家交通運輸部發布、今年1月1日正式實施的《出租汽車經營服務管理規定》（第16號令）中才第一次出現。

該規定中涉及約租車的有第20條、第30條和第41條，分別規定：1、縣級以上道路運輸管理機構應當按照出租汽車發展規劃，發展多樣化、差異性的預約出租汽車經營服務。預約出租汽車的許可，按有關規定執行；2、預約出租汽車駕駛員只能通過預約方式為乘客提供運營服務，在規定的地點待客，不得巡游攬客；3、各地應當根據實際情況發展出租汽車電召服務，采取多種方式建設出租汽車電召服務平臺，推廣人工電話召車、手機軟件召車、網絡約車等出租汽車電召服務。

顯然，既有的寥寥數語，無法給我們展示有關約租車的詳細監管架構。根據本報告前面對互聯網約租車的特征分析，我們嘗試對其監管框架提出一些思路：

第一、關于互聯網約租車經營權的許可。按照去年交通運輸部第16號令的要求，獲得預約車經營權需要得到政府許可，互聯網預約車自然也不例外。國家《行政許可法》第12條對政府可以設立行政許可的事項進行了規定，其中有兩項與出租車有關，一是涉及公共資源配置；二是提供公眾服務并且直接關系公共利益的職業、行業，需要確定具備特殊信譽、特殊條件或者特殊技能。因為出租車涉及對道路公共資源的配置、直接關系到交通安全等公共利益，從而對車輛和司機需要確定特殊條件或特殊技能，而互聯網預約車作為出租車的一種經營方式，對其經營權設立行政許可既符合法律規定，也是必要的。

對互聯網約租車經營權設立的行政許可，到底應該是特許還是普通許可？兩種許可的差別在于，特許往往要求數量控制而普通許可不需要。對于傳統巡游出租車經營權，過去采取了行政特許方式，以便政府通過數量控制來限制出租車對城市道路資源的占用。考慮到約租車按法律規定不允許巡游，其對城市道路資源的占用要遠遠少于巡游車，而且，互聯網約租車不需要乘客等候，因此不存在巡游車具有的市場失靈現象。我們建議，對互聯網約租車進行普通許可，即不設數量控制。與此同時，借鑒倫敦經驗，對于取得經營權需要的車輛和司機，設立比巡游出租車更為嚴格的資質要求，包括更高檔車型、司機在駕齡、個人品行記錄、道路熟悉程度等方面更高要求，以及購買更高保費保險的要求，等等，從而通過服務質量和安全標準來實現間接數量控制。

另外，我們建議，基于普通許可而獲得的互聯網約租車經營權，應該要有期限（與車輛使用年限掛鉤）且不允許轉讓，到期由實施許可的政府部門全部收回。

第二、關于互聯網約租車的價格管制機制。傳統巡游出租車需要實施嚴格的價格管制，對此前面提出了若干理由。但是，對于互聯網約租車而言，這些理由是否還繼續成立呢？首先，通過互聯網預約，乘客用車無需等候，司機不能拿拿等候時間來要挾加價；其次，預約改變了司機和乘客的隨機匹配關系，因此，巡游出租車具有的雙方的相互壟斷性消除了；第三，互聯網約租車平臺公司之間完全可以利用價格機制展開市場競爭，正如現在我們已經看到的滴滴與Uber之間的競爭一樣。另外，互聯網平臺公司的優勢正在于，它能夠基于大數據分析，從而根據特定時空的供需狀況進行價格調整來實現供需平衡。因此，我們認為，監管部門對于互聯網約租車進行嚴格價格管制的必要性和合理性都大為動搖。

但是，考慮到出租車行業的需求價格彈性小于1的特征，為了防止互聯網平臺公司利用這一特征抬高價格，比較合理的價格管制方式是，由政府監管部門設定一個最高限價，限價以下，各大約車平臺公司可以進行價格競爭；政府可以基于本地區通貨膨脹水平，以1年為周期，對最高限價進行調整。

第三，關于互聯網約租車業態的經營模式。出租車應該采取公司化經營還是個體經營，這是一個長期以來持續充滿爭議的問題。有人認為，出租車是一個天然適合于個體經營的行業，因為一個人配一輛車就可以接活，尤其是巡游出租車更為如此。這個觀點把握住了出租車行業的某些特征，但是并不完整。第一，出租車作為交通運輸的一個子行業，難免存在發生各類意外事故的可能，也就天然需要合格的責任主體。出租車司機本身的財務能力，決定了他做不了這個責任主體，而出租車管理公司更加符合責任主體的要求。第二，運送客人只是出租車全產業鏈中的中間業務環節，大量的上游環節和下游環節則構成了對中間業務必不可少的支持，管理公司集中為司機們提供這些業務支持，恰好體現出監管部門反復強調的集約化和規模化要求。在互聯網時代，司機和公司各自的優勢似乎更有可能表現得淋漓盡致，從而有利于各自在分工合作的基礎上實現效率。

互聯網技術對出租車產業組織將帶來深遠影響，基于我們前面的分析，我們認為，簡單的公司/個體二分法并不利于監管部門對互聯網約租車經營模式的把握。更恰當的做法應該是，在對出租車產業鏈進行分解的基礎上，討論哪些環節和業務應該一體化到公司內部，而哪些又更需要發揮個人的積極性。經營模式問題，我們建議，應該把更大的自主權交給出租車行業的從業者個體去決定。

第四，互聯網技術下的信息安全。新的信息技術幫助我們緩解了大量信息不對稱問題，從而使得我們可以創造出新的業態、新的監管模式。與此同時，它也帶來了信息安全隱患，從個人的隱私、到公司的商業機密、再到行業或國家層面的信息保密工作，這些問題正在變得比過去更嚴重、更加迫切需要有新的監管機制來處理。對此，我們認為，交通管理部門應該會同國家信息部門盡快制定相關行業的信息監管標準和行為準則。

此外，還有一些應該納入監管框架的問題，包括對乘客可能的歧視、在線支付安全、以及新業態下的稅收征收、為互聯網約租車提供恰當的保險品種，等等問題。對于這些問題，我們同樣需要在細致分析的基礎上實現有效監管。