“新疆反恐辦法”出臺幕后：全國人大委員長親自批示

撰文 / 鄭言江

言江說（xj-talk）

《新疆維吾爾自治區(qū)實施<中華人民共和國反恐怖主義法>辦法》，已于8月1日施行。實施辦法的出臺受到國際國內社會廣泛關注，新疆為什么要制定這部地方性法規(guī)？實施辦法有哪些亮點？關注鄭言江（微信號：xj-talk）對自治區(qū)人大常委會法制工作委員會主任秦維、新疆師范大學法學院院長陳彤教授的獨家專訪，為您帶來權威解讀。

訪談嘉賓介紹

秦維：自治區(qū)人大常委會法制工作委員會主任。

陳彤：新疆師范大學法學院院長，教授。

將反恐維穩(wěn)的“新疆經驗”以立法形式固定下來

鄭言江：新疆為何要專門制定一部反恐怖法實施辦法？

秦維：國家已有上位法——《反恐怖主義法》，新疆歷時一年多制定了實施辦法，主要基于兩方面考慮：

一是新疆是我國反恐的前沿陣地和主戰(zhàn)場。中央對新疆工作高度重視，國家主席習近平多次強調“新疆的局勢事關全國改革發(fā)展穩(wěn)定大局，事關祖國統(tǒng)一、民族團結，事關實現(xiàn)兩個一百年的奮斗目標和中華民族偉大復興”，把新疆的反恐工作提到了很高的地位。

二是新疆現(xiàn)在正處在三期疊加時期，即恐怖活動活躍期、反分裂斗爭的激烈期、干預治療的陣痛期，近年來的這一些暴恐事件造成了包括平民在內的很多群體受傷，暴恐犯罪分子襲擊平民、執(zhí)法人員，濫用暴力，殘害無辜生命。因此，依法有效防范、打擊暴力恐怖活動已成為維護新疆社會穩(wěn)定和長治久安的主要任務。法治是治國理政的基本方式，也是新疆實現(xiàn)社會穩(wěn)定與長治久安的根本途徑。我們應該堅持法治思維，運用法治方式，推動反恐維穩(wěn)逐步實現(xiàn)常態(tài)化、法制化，讓反恐怖主義工作在法治軌道上開展。

實施辦法的現(xiàn)實意義在于：近年來，自治區(qū)黨委、人民政府從維護新疆社會穩(wěn)定和長治久安的高度，對加強反恐怖主義工作和去極端化工作做出了一系列重大決策和部署。在實際工作中，我們也總結出了一些防范和懲治恐怖活動、極端主義活動的成功經驗，我們有必要通過制定這個實施辦法，來將一些成功經驗進行固化和提升，用地方性法規(guī)的形式把它明確下來，進而提升為全疆人民的意志，使我們的反恐怖主義工作步入法制化軌道。可以說這是新疆運用法治思維和手段，加強反恐怖主義斗爭的重大舉措，也是推進依法治疆、法治新疆建設的現(xiàn)實需要，對于維護國家安全、公共安全、人民生命財產安全，維護新疆社會穩(wěn)定和長治久安，保障新疆全面建成小康社會、實現(xiàn)“兩個一百年”奮斗目標具有十分重要的意義。

陳彤：我認為新疆出臺實施辦法的必要性在于：一是有助于實現(xiàn)國家立法與新疆具體實際的密切結合，更好地推動國家《反恐法》在新疆的貫徹實施。實施辦法對恐怖主義具體的行為方式、暴力恐怖的思想基礎和精神動因、恐怖組織的認定、恐怖事件的處置、對涉恐犯罪人員的教育、改造、矯正、評估以及恐怖活動社會防控機制的構建等問題，都作出了明確具體的規(guī)定，為維護新疆的安全穩(wěn)定長治久安提供了到位、有效、管用的法律依據(jù)與制度遵循。

二是有助于將反恐維穩(wěn)的“新疆經驗”以立法的形式固定下來，形成具有新疆特色的反恐維穩(wěn)治理體系，提高反恐維穩(wěn)的治理能力。

三是國家《反恐法》實則是新疆的問題上升到國家層面，而自治區(qū)的實施辦法則是將國家的法律落地于新疆。新疆在全國各省區(qū)中率先出臺實施辦法，體現(xiàn)了新疆在反恐維穩(wěn)工作中的歷史使命和責任擔當。

主任會議研究八次，常委會會議審議三次

鄭言江：《實施辦法》從草案提出到出臺施行，經歷了怎樣的過程？

秦維：過程比較長，從2014年12月份就開始了，后來，自治區(qū)黨委政法委牽頭協(xié)調組織，人大法工委參與。今年2月份時，草案提交到了法制工作委員會，作出一定修改。今年3月的常委會議進行了一審，5月二審，7月是三審。通常地方性法規(guī)兩審就能通過，這個《實施辦法》前后進行了三審，充分吸收了各方面意見和建議，充分體現(xiàn)依法治國的方式、思維。

特別是，制定這部實施辦法，中央關注，自治區(qū)黨委高度重視。中共中央政治局常委、全國人大常委會委員長張德江親自批示，安排全國人大法制工作委員會全力協(xié)助、支持實施辦法的制定工作，中央新疆工作協(xié)調小組辦公室對實施辦法的制定和修改提出了意見，全國人大常委會法制工作委員會專門召開座談會指導制定工作，還安排專家在自治區(qū)人大常委會二次審議期間，圍繞國家反恐怖主義法專門進行法制講座，為審議好實施辦法奠定了基礎。這充分體現(xiàn)黨中央對新疆工作的高度重視，對新疆各族人民的親切關懷。

自治區(qū)黨委高度重視，連續(xù)兩年將其作為全面深化民主法治領域改革的重要內容，并堅持頂層設計，進行全面指導和審核把關。中共中央政治局委員、自治區(qū)黨委張春賢書記多次關心過問制定進展，對修改工作做了專門批示。自治區(qū)人大常委會成立了專項立法工作領導小組，制定工作方案，提出目標要求，確定時間進度，而且列入今年立法工作的首要任務重點保障。在實施辦法制定過程中，從立法調研到審議通過歷時一年多，政府相關部門做了大量前期工作。自治區(qū)人大多次征求了相關地州市以及相關政協(xié)委員、人大代表的意見，累計召開各層次座談會幾十次。法制工作委員會修改二十多次，自治區(qū)人大常委會集中研究四次，主任會議研究八次，歷經三次常委會審議，充分體現(xiàn)了新疆精神和新疆效率。

恐怖分子能不能被改造？《實施辦法》專門增加教育管理

鄭言江：《實施辦法》對外公布后，外界十分關注，作為一部專門防范和懲治恐怖主義活動的地方性法規(guī)，有哪些新疆特點和亮點？

秦維：《實施辦法》的新疆特點和亮點主要體現(xiàn)以下方面：一是體現(xiàn)了中央和自治區(qū)黨委關于反恐維穩(wěn)工作的決策部署。實施辦法制定過程中，積極貫徹黨的十八大、十八屆四中全會、自治區(qū)黨委八屆八次全委擴大會議精神和習近平總書記關于新疆工作的系列講話精神，特別是在中央第二次新疆工作座談會上的講話精神。堅持依法治疆、團結穩(wěn)疆、長期建疆方略，堅持依法先行，堅持立法和改革發(fā)展穩(wěn)定決策相銜接，突出中央宗教工作會議和自治區(qū)黨委“去極端化”工作會議精神和“三個堅決”等要求。

二是總結了新疆反恐維穩(wěn)的好經驗，注重汲取新疆反恐維穩(wěn)實踐中成功的做法。實施辦法把自治區(qū)一些反恐維穩(wěn)工作中行之有效、成功的經驗固化了下來。實施辦法在規(guī)定反恐怖主義、極端主義工作的原則時，除國家《反恐怖主義法》規(guī)定的“專群結合、防范為主、懲防結合、先發(fā)制敵、保持主動”等原則外，根據(jù)自治區(qū)的實際增加了“標本兼治、綜合施策、依法打擊、寬嚴相濟、尊重習俗、保障人權”的要求。

三是堅持問題導向和問題引領，突出立法實效。針對前幾年暴力恐怖活動高發(fā)頻發(fā)態(tài)勢和宗教極端主義思想滲透嚴重的突出問題，對恐怖主義和極端主義做了比較明確的定義，對其行為進行了界定；對被教唆、脅迫、引誘參與恐怖活動、極端主義活動情節(jié)輕微，尚不構成犯罪的人員規(guī)定了進行幫教和法治教育；對刑滿釋放前經評估仍有社會危險性的恐怖活動、極端主義罪犯應當實施安置教育，盡可能地讓實施辦法做實奏效。

四是明確了反恐怖主義工作機制。反恐怖主義是一場人民戰(zhàn)爭，實施辦法明確規(guī)定自治區(qū)設立反恐怖主義工作領導機構體系，各地州市也要設立相應的工作機構，分別對其成員單位、有關部門及所有單位和個人在反恐怖主義、反極端主義中的相應職能、職責作了明確規(guī)定，突出了全社會的共同責任擔當。

五是《實施辦法》專門有一章叫教育管理，這個在國家反恐怖主義法中是沒有的，這也是我們對國家法律細化的一章，主要講了對恐怖活動罪犯、極端主義活動罪犯的教育管理。這些罪犯在監(jiān)獄看守所服刑，他們刑滿釋放了怎么辦？回歸社會能不能適應，能不能真正的改造好？這需要對刑滿釋放前經評估仍有社會危險性的恐怖活動、極端主義罪犯實施安置教育，盡可能地讓實施辦法做實奏效。但要注意的是對這些人的安置教育，是讓他們學習文化、知識，改變和認識過去的錯誤思想，認識自己過去行為給社會帶來的危害，不再重新危害社會。通過這種方式，使他們能夠學習到一定技能，最終適應和融入社會。

反恐的同時如何處理與保障人權的關系

鄭言江：《實施辦法》對安全防范、情報信息、調查等有專門的章節(jié)規(guī)定，在反恐的同時，如何處理與保障人權的關系？

秦維：由于反恐怖主義措施較之于打擊普通違法犯罪行為的措施更為嚴厲，運用中稍有不當，就會對公民和組織的合法權益造成侵害。因此，新疆在制定實施辦法的過程中，充分考慮了反恐與人權之間的平衡。主要表現(xiàn)在以下幾個方面：一是在總則中原則規(guī)定了反恐怖工作與人權保護的關系。二是在具體制度中也體現(xiàn)了人權保護原則。三是對涉及限制相對人身自由或者財產權的措施，規(guī)定了嚴格的審批權限。四是強調在應急處置中對被害人的保護及生活保障。

陳彤：有效打擊和防范恐怖主義，必須構筑全社會共同參與的防控機制和體系。因此《辦法》在上述方面的專門規(guī)定，體現(xiàn)了法治的精神和反恐維穩(wěn)的實際需要。《辦法》當中所體現(xiàn)的“嚴”的精神，不是對權利和自由的限制，不是通過限制人權的方式確保安全，而是在原先法律疏于規(guī)制的領域扎緊了制度的“籬笆”，最終是對公共安全和人權的有力保障。

鄭言江：實施辦法規(guī)定，電信、互聯(lián)網(wǎng)、金融、住宿、長途客運、機動車租賃等業(yè)務經營者、服務提供者未按規(guī)定對客戶身份進行實名登記、信息備案會處罰，為什么會有這樣的規(guī)定？

秦維：這些做法都是我們在現(xiàn)實工作中已經運用的，且被證明是行之有效，比如說在機場的安檢，雖然麻煩一點，但是，為了防止恐怖襲擊，打擊極端主義犯罪，必須進行必要的檢查和對客戶實名登記，這是為了大家的安全考慮，是保障公共安全，雖然麻煩，但是極有必要這樣做。就互聯(lián)網(wǎng)而言，因為國家反恐怖主義法已經列入了，所以我們根據(jù)新疆的情況也將有關內容加了進去。

陳彤：利用互聯(lián)網(wǎng)和暴恐音視頻傳播宗教極端思想、鼓吹并誘發(fā)暴力恐怖犯罪，是近年來新疆暴恐活動的突出特點。因此，在現(xiàn)代信息社會的大背景下，必須加強對網(wǎng)絡和各種信息傳播的法律管控。實施辦法在這一方面的相關規(guī)定，體現(xiàn)了反恐維穩(wěn)工作的時代特性和現(xiàn)實需求，是十分必要的。互聯(lián)網(wǎng)運營商和社會公眾只要依法從事信息的制作、存儲、傳播和經營活動，嚴守權利的底線和法律的紅線，其合法權益自然會得到法律的保障。

媒體如何報道恐怖事件？明文規(guī)定不能隨便來

鄭言江：有人認為《實施辦法》的出臺在一定程度上限制了媒體在報道恐怖事件時的新聞自由，您怎么看這個問題？

秦維：這不僅僅是我國和新疆要求這樣做，國外很多國家都在這樣做，有時候他們比我們做得更細更好。對于媒體報道恐怖事件，實施辦法規(guī)定了一條，那就是統(tǒng)一由自治區(qū)反恐怖主義工作領導機構來發(fā)布，任何單位和個人不得編造、傳播虛假恐怖事件信息。所謂的新聞自由，也只能是在一定范圍內的自由，絕不是胡編亂造自由。如果一個人連整個事件的來龍去脈都沒弄清楚怎么回事，一定不能夠僅憑道聽途說就采寫和刊發(fā)新聞稿件。對于那些胡編亂造的，如果構成行政處分，就進行行政處罰；如果觸犯法律，那就追究法律責任。

反恐維穩(wěn)，沒有無關的人員，所有公民都有義務

鄭言江：各族干部群眾應當如何對待這個實施辦法？面對暴恐活動或暴恐事件應當怎樣正確對待？

秦維：法律的生命在于實施。自治區(qū)各級國家機關、社會團體和企事業(yè)單位、各類學校，社會各界以及各族群眾都要把這個法規(guī)的學習宣傳個貫徹實施作為重要職責，認真做好防范、打擊恐怖主義活動、極端主義活動和維護社會穩(wěn)定的各項基礎性工作。

反恐維穩(wěn)，沒有無關的地區(qū)，沒有無關的部門單位，沒有無關的人員，是所有公民的應盡義務。反恐怖主義，是一場人民戰(zhàn)爭。為了鼓勵所有公民積極參與反恐，實施辦法第十一條專門做出了這樣的規(guī)定：對于報告恐怖活動和極端主義活動情報信息線索，協(xié)助防范、制止恐怖活動或者在反恐怖主義、反極端主義工作中作出突出貢獻的單位和個人，按照國家和自治區(qū)有關規(guī)定給予表彰、獎勵。

陳彤：首先，我們要充分認識宗教極端思想和暴力恐怖活動的嚴重危害和罪惡本質，筑牢反恐維穩(wěn)的思想防線。

其次，應當了解和掌握國家《反恐怖主義法》和自治區(qū)實施辦法的相關規(guī)定，不斷提高依法打擊恐怖主義、依法維權維穩(wěn)的能力和水平。

最后，應當深刻認識個人利益和社會利益、個體自由和國家安全的辯證關系，以“講法治、講秩序”的態(tài)度行使權利、履行義務、表達訴求，避免權利和自由的濫用，不給極端思想和恐怖主義的傳播蔓延提供任何可乘之機。