耕地保護困局：“文件式”執(zhí)法 保護“紙上談兵”

耕地上種樹為何6年整改不了？《經(jīng)濟參考報》記者在調(diào)查中發(fā)現(xiàn)，在國家實施“最嚴耕地保護制度”的情況下，仍有一些地方基層存在早就被發(fā)現(xiàn)的違法占用耕地事件，因基層政府相關(guān)職能部門的“文件式”執(zhí)法而未予整治糾正，導致耕地保護在落實層面變成“紙上談兵”，而地方經(jīng)濟訴求未被滿足是其重要原因。

專家建議，耕地保護政策落實到位，應(yīng)強化對基層職能部門的督查和追責；同時，應(yīng)從多方面綜合考慮，“70后不愿種地、80后不會種地、90后不提種地”這類現(xiàn)象背后反映出的是土地對于農(nóng)民的吸引力開始下降，應(yīng)從根本上完善制度，提高耕地收益。

“文件式”執(zhí)法保護不利

2008年，金溪縣國土資源局為補充重點項目占用耕地，實施了一項名為“造地增糧富民”的旱地開發(fā)工程。2009年4月，項目竣工時共新開發(fā)旱地1700余畝，并由江西正邦林業(yè)開發(fā)有限公司通過競標，獲得了29.5年的承包經(jīng)營權(quán)。

根據(jù)國家對于耕地保護和項目驗收的相關(guān)規(guī)定，金溪縣國土資源局與正邦林業(yè)公司簽訂的承包合同上約定，承包方只能在新開發(fā)的耕地上種植油菜、大豆、西瓜、玉米等農(nóng)作物，不得擅自改變土地用途。

而實際上，就在正邦林業(yè)公司承包的第二年，就以種植農(nóng)作物虧本為由，開始在承包地上大規(guī)模種植芳樟經(jīng)濟林。2010年6月，金溪縣國土資源局發(fā)現(xiàn)了企業(yè)的違規(guī)行為，并對該企業(yè)下達過限期整改通知書。

2016年7月中旬，記者在金溪縣當年開發(fā)的旱地現(xiàn)場看到，雖然距金溪縣國土資源局下達整改通知的時間已過去6年，但企業(yè)并沒有恢復這些耕地的用途。正邦林業(yè)公司金溪縣負責人鄭福昌坦承，他們知道改變土地用途是違規(guī)行為，但從公司的收益角度來看，種植芳樟收益更大。

記者在采訪過程中發(fā)現(xiàn)，基層政府相關(guān)職能部門采用類似“文件式”執(zhí)法，導致耕地保護有名無實的并非僅此一例。

在江西九江縣，當?shù)貒临Y源部門于2014年就發(fā)現(xiàn)了當?shù)亓謽I(yè)局的退休干部劉英勇違法占用耕地建房。但是，此后在長達一年半的時間中，縣里的聯(lián)合執(zhí)法部門僅僅以下達文件、口頭通知的形式，要求當事人整改，事情一直懸而未決。直至媒體曝光，當?shù)夭挪扇∮行Т胧┻M行處理。

耕地保護“文件式”執(zhí)法并不鮮見。在廣東省陽江市一宗數(shù)萬平方米農(nóng)用土地被當?shù)啬硞€體老板非法征用的事件中，從2008年開始，當?shù)貒敛块T在8年內(nèi)連下4道土地行政處罰決定書，但是卻沒有實質(zhì)性的強制整改行動。非法征地行為不僅未得到阻止，占地面積卻越變越大。

文書“令牌”難擋經(jīng)濟利益訴求

記者了解到，雖然金溪縣新開發(fā)的旱地大部分成了企業(yè)經(jīng)濟林，改變了土地用途。但當?shù)厝耘f將這些旱地作為耕地納入了占補平衡范疇。

金溪縣國土資源局局長吳少華坦言，這樣做肯定是不合適的。

國土資源部門之所以既沒有強制要求企業(yè)整改，還將這塊已不是耕地的“耕地”納入占補平衡范疇，背后是支持地方經(jīng)濟發(fā)展的壓力。

吳少華說，一方面金溪縣發(fā)展快、用地需求大，國土部門只能通過耕地占補平衡政策解決。另一方面，金溪縣以芳樟為原料的香料產(chǎn)業(yè)發(fā)達，正邦林業(yè)公司又是大企業(yè)，種芳樟對縣里經(jīng)濟發(fā)展有利，所以不好采取強制措施。

同時，吳少華表示，因為沒建設(shè)灌溉設(shè)施，那塊旱地作為耕地使用存在缺陷。在農(nóng)村一些良田都會拋荒的情況下，如果要求只能種植農(nóng)作物，很難承包出去。

九江縣國土資源局副局長趙宋記告訴記者，“文件式”執(zhí)法有時也是“無可奈何”。對于治理農(nóng)村違建來說，國土資源部門基層工作人員人數(shù)有限，難以時刻盯住每一起違法行為整改情況。

“此外，對耕地保護負主要責任的國土部門，對破壞耕地的違法行為沒有強制執(zhí)法權(quán)。一些處罰措施的強制執(zhí)行，必須要通過法院走程序。”趙宋記說，因為比較麻煩，有時難免出現(xiàn)以“文件”處罰代替實際執(zhí)法的情況。

與此同時，九江縣國土資源局另一名干部向記者表示，對于退休干部違章建房，縣國土資源局和鎮(zhèn)里肯定有責任。但是，因為近年來宅基地比較難申請，在農(nóng)村未批先建、違法占用耕地建設(shè)房屋情況確實比較普遍。涉及老百姓的住房需求，管理起來確實比較困難。

與此同時，記者還了解到，在處理違法占用、使用土地的行為時，部分地區(qū)甚至存在以罰代管的情況。這種做法降低了職能部門嚴格執(zhí)法的意愿，一紙文書的“文件式”執(zhí)法反而成為規(guī)避“不作為”責任的“擋箭牌”。

采訪中，一名欲將耕地建房出售給記者的村民表示，在當?shù)厝绻澳苷业饺恕保词惯`法建房出售被發(fā)現(xiàn)，只要交一些錢就不會被追究。而另一位違法占用耕地建房受訪者則明確表示，當初就是因為相關(guān)部門罰款后就沒再追究，自己才會把房子建起來。

耕地保護還需加強督查

截至記者發(fā)稿，九江縣有關(guān)部門已通過聯(lián)合執(zhí)法將劉英勇的違建房拆除，并決定在全縣范圍內(nèi)展開保護耕地的專項行動，并對因不認真履行職責，造成違規(guī)建房的主要責任單位和責任人進行問責。

金溪縣國土資源部門再次對責任方下達了改正違法、違規(guī)行為，恢復耕地用途的通知。吳少華表示，如果企業(yè)這次再不進行整改，將于今年9月份收回企業(yè)對耕地的承包經(jīng)營權(quán)。

2016年6月，經(jīng)國務(wù)院同意，國土資源部會同有關(guān)部門組織編制的《全國土地利用總體規(guī)劃綱要(2006—2020年)調(diào)整方案》印發(fā)實施。《調(diào)整方案》要求，堅持最嚴格的耕地保護制度和最嚴格的節(jié)約用地制度。

記者梳理發(fā)現(xiàn)，近年來，除了個人和企業(yè)違法、違規(guī)占用耕地的行為難以禁絕，一些政府部門知法違法，因非法占用耕地而被約談或者通報的事情也時有發(fā)生。2015年8月，國土資源部官網(wǎng)就對重慶市合川工業(yè)園區(qū)違法占地案、寧夏回族自治區(qū)銀川市永寧縣違法占用基本農(nóng)田開發(fā)閩寧產(chǎn)業(yè)城案、內(nèi)蒙古山路能源集團有限責任公司違法占用耕地建設(shè)光伏電廠案等6起國土資源違法違規(guī)案件進行了通報。

相關(guān)專家認為，無論是對個人和社會經(jīng)濟組織違法占用耕地進行“文件式”執(zhí)法保護，還是部分地方違法占用耕地，雖然存在一些客觀原因，但是本質(zhì)上所反映的問題還是，目前耕地保護意識不強、執(zhí)法不嚴。

耕地保護事關(guān)國家的糧食安全，是關(guān)系我國經(jīng)濟和社會可持續(xù)發(fā)展的全局性戰(zhàn)略問題。中國社會科學院農(nóng)村問題研究所研究員李國祥表示，對于保護耕地僅落在文件紙和口號上的行為，需引起重視，有關(guān)部門對此要進行調(diào)查，追究履行職責不力的單位及相關(guān)負責人的責任，強化基層政府和職能部門落實耕地保護責任的意識。

與此同時，李國祥表示，除了強化督查和追責，對于這些事件背后的深層次原因，以及基層耕地保護中存在的一些客觀難點，相關(guān)部門也應(yīng)進行深入了解，尋找解決辦法。