新聞分析：美國真的放棄互聯網控制權了嗎

新華社華盛頓１０月１日電新聞分析：美國真的放棄互聯網控制權了嗎

新華社記者林小春

１０月１日，當您通過手機、筆記本或臺式電腦連上互聯網時，也許不會感到有什么不同。但在互聯網幾十年發展史中，這一天可能具有特殊意義。

就在這一天，美國政府終于將互聯網域名管理權移交“互聯網名稱與數字地址分配機構”（ＩＣＡＮＮ），從而結束對這一互聯網核心資源近２０年的單邊壟斷。

隨之而來的問題是，美國真的放棄了互聯網控制權了嗎？

事實上，這次“交權”并非美國政府心甘情愿，而是在國際社會強大壓力下的一點點讓步。同時，美國政府也不是隨便“交權”，而是設置了嚴格的前提條件，即交給“全球互聯網多利益攸關社群”，并設立了復雜的制衡系統，以保證自己在形式的“交權”后仍擁有隱形的控制權。

總部設在美國加利福尼亞州的非營利性國際組織ＩＣＡＮＮ成立于１９９８年，根據與美國商務部下屬的國家電信和信息局合約，它承擔全球互聯網域名系統管理、互聯網協議（ＩＰ）地址分配、協議參數配置以及根服務器系統管理等職能，而國家電信和信息局對這個機構如何運行具有最終決定權。

自ＩＣＡＮＮ成立之初，美國政府就承諾未來會交出互聯網域名系統管理權，但一直“雷聲大雨點小”。直到２０１３年，“斯諾登事件”曝光美國情報機構大范圍監控互聯網后，為了平息國際社會的憤怒，美國才于２０１４年３月宣布加速移交進程。

美國南加州大學互聯網研究專家洪宇說，美國政府在互聯網頂級域名分配上一直保持單邊主義的壟斷性控制，構成單極的地緣政治和軍事威懾力，所以在世界范圍內不得人心。“斯諾登事件”戳穿了美國自稱的“開放互聯網守護者”假象，嚴重削弱了它在互聯網外交政策上的道德基礎。

同時，互聯網已由一項前沿技術轉變為全球性的基礎設施，逐步受到世界各國法律的規范。在此形勢下，如果還在最基礎的互聯網資源層面堅持一國特權，沒有太大意義，反而讓美國政府陷于被動。這些都是導致美國最終決定“交權”的重要因素。

正如美國國家電信和信息局近日在一份背景聲明中所承認，長期以來，美國政府在互聯網域名系統管理中的角色“一直是讓外國政府不滿的一個源頭”，一些國家因此呼吁由聯合國、國際電信聯盟或新設立一個政府間機構來接管域名系統管理權，“如果美國政府不完成這一權力的移交，各國以多邊政府運行方式取代多利益攸關模式的呼聲只會越來越高”。

應該說，在美國國家電信和信息局交出對ＩＣＡＮＮ的控制權后，表面上美國對域名管理的行政干預能力確實大幅削弱，但美國已充分利用最后一段時間的權力，為ＩＣＡＮＮ今后的演變埋下伏筆，“多利益攸關模式”就是關鍵。

所謂“多利益攸關模式”，是指包括學界、民間組織、行業組織乃至政府等在內的多元參與。但是，為了避免交權后被其他政府或某個第三方控制或者“惡意接管”，在移交條件中，政府及政府間組織被限定為政策制定顧問的角色。超過１６０個國家的政府整體作為一個咨詢委員會參與進來，必須在委員會內部達成共識之后方能發布政策建議。

因此，ＩＣＡＮＮ獨立接管互聯網域名管理權后更可能走向“私有化”，而非多邊政府運行。這并不符合世界其他國家的主張。

曾撰寫多本全球互聯網治理專著的美國佐治亞理工學院教授米爾頓·米勒認為，這種互聯網治理模式是一個“重要創新”。他對新華社記者說：“這標志著網絡空間的國家主權走向人民主權。”但他也承認，還需等這種模式開始運行后才能知道是否實際可行。

值得注意的是，互聯網巨頭在“多利益攸關模式”中將扮演重要角色，而美國將通過比其他國家強大得多的企業、硬件和軟件技術、人才等優勢繼續保持影響力。

洪宇認為，雖然“全球互聯網多利益攸關社群”原則上支持多元參與，但實際上互聯網企業將擁有極大影響力，所以這次移交獲得了亞馬遜、谷歌、思科、微軟和臉書等巨頭支持，而這些都是美國企業。另外，最具商業價值的域名資產，如頂級域名中最大的“．ｃｏｍ”、排名第五的“．ｎｅｔ”都在美國企業威瑞信手里，不會隨著此次交權而改變，“域名產業的政治經濟格局暫時沒有變”。

此外，對今后的互聯網管理，美國法律的控制也仍然存在。美國國家電信和信息局局長勞倫斯·施特里克林曾表示，ＩＣＡＮＮ會“一直并將繼續受到（美國）反壟斷法的制約”。交權方案也明確指出，這個機構的總部仍位于加州，必須遵守當地法律。

顯然，在互聯網域名管理權轉移的過程中，其適用法律是一個討論焦點。米勒指出，美國政府尤其是執法與行政機關對ＩＣＡＮＮ的影響確實在減小，但美國法律將繼續影響這一機構。他進一步解釋說，ＩＣＡＮＮ是一個國際機構，所以一旦有行為被認為制造或增加壟斷，將不僅可能受美國反壟斷法律調查，在中國或歐洲也同樣可能接受反壟斷法律調查。

從長遠看，ＩＣＡＮＮ未來是否有可能在美國之外如瑞士建一個平行機構，以提升其國際化合法性，目前仍不得而知。

可見，美國“交權”邁出了互聯網全球共治的一步，但互聯網要真正擺脫美國的隱形控制，仍有很長的路要走、諸多挑戰要面對。