旅游法實(shí)施三年：市場逐漸規(guī)范 “黑導(dǎo)游”問題仍存

3年前的10月1日，旅游法開始實(shí)施。旅游法對(duì)“一日游”“黑導(dǎo)游”等問題進(jìn)行了嚴(yán)格規(guī)范。3年過去了，這些痼疾頑癥是否得到了有效解決？旅游品質(zhì)是否得到了提升？回顧今年的國慶假期，我們也許可以從中找到一些答案。

低價(jià)報(bào)團(tuán)卻高價(jià)購物，游客維權(quán)困難多

國家旅游局10月7日發(fā)布報(bào)告顯示，今年國慶黃金周期間，全國共接待游客5.93億人次，同比增長12.8%。與之形成正相關(guān)的是廣大游客的幸福指數(shù)，“舒心了”是很多人對(duì)“七天樂”的評(píng)價(jià)。特別是根據(jù)旅游法相關(guān)規(guī)定，旅行社應(yīng)當(dāng)和旅游者訂立合同并告知旅游服務(wù)安排的具體內(nèi)容。同時(shí)，旅行社不得以不合理的低價(jià)組織旅游活動(dòng)，誘騙旅游者，并通過安排購物或者另行付費(fèi)旅游項(xiàng)目獲取回扣等不正當(dāng)利益。這些都讓游客越來越感受到“放心消費(fèi)”“明白消費(fèi)”。

那么，“低價(jià)團(tuán)”真的得到根治了嗎？這兩日，游客小汪就吐槽了一番：10月1日在家鄉(xiāng)合肥辦婚禮，然后2日至7日飛往云南旅行。由于該行程計(jì)劃早已確定，他在今年7月就上網(wǎng)預(yù)訂了一個(gè)價(jià)值1080元的“雙飛六日游至尊尚品之旅”。“價(jià)格便宜本以為是由于預(yù)訂時(shí)間早，去了當(dāng)?shù)夭胖溃娴氖且环皱X一分貨。”

“按照網(wǎng)訂合同，昆明、大理、麗江確實(shí)都去了，但時(shí)間非常倉促，有些景點(diǎn)還沒轉(zhuǎn)到一半就被催促上車。”小汪說，“令人氣憤的是，一路上導(dǎo)游不僅不好好講解景點(diǎn)知識(shí)，還一個(gè)勁地宣傳當(dāng)?shù)氐聂浯溆袷Ｔ诶ッ鞯囊粋€(gè)民族村里，以車子檢修為由在一家玉石購物店停留了兩個(gè)多小時(shí)，店員與導(dǎo)游一起慫恿我買了一對(duì)玉鐲，買完就后悔了。”

實(shí)際上，這種宣傳推銷已是旅行社、導(dǎo)游的一種慣用伎倆，并且還可能成為對(duì)現(xiàn)行法律的規(guī)避。“旅游法中‘不合理’‘誘騙’等表述很難明確界定，也很難有證據(jù)證明購物是有回扣的，這就導(dǎo)致監(jiān)管乏力。再加上游客權(quán)益保護(hù)意識(shí)缺位，對(duì)旅行社提供的合同樣本往往是拿過來就簽，這種模糊的合同條款難以事后維權(quán)。”廣東財(cái)經(jīng)大學(xué)教授張偉強(qiáng)說。

記者曾經(jīng)跟隨全國人大常委會(huì)旅游法執(zhí)法檢查組進(jìn)行執(zhí)法檢查，通過一些座談、暗訪還了解到，正規(guī)旅行社可能會(huì)因法律約束而放棄“低價(jià)團(tuán)”，或者只是在旅途中耍點(diǎn)“小把戲”，迫使游客購物。隨著正規(guī)旅行社在該領(lǐng)域的“退出”和“收斂”，一些“小作坊”旅行社卻“迎來了商機(jī)”，致使“低價(jià)團(tuán)”出現(xiàn)死灰復(fù)燃跡象。

“還是有很多人找我們，主要是因?yàn)楸阋耍覀円矔?huì)對(duì)旅游產(chǎn)品進(jìn)行包裝。”一個(gè)私人旅行社老板曾告訴記者，“逛完購物點(diǎn)后，游客也許會(huì)后悔、不滿。對(duì)此我們早有防備，比如盡量避免提供旅行社的發(fā)票、協(xié)議等帶有信息的資料，游客們事后只能拿著一個(gè)通用的旅游協(xié)議書投訴，根本沒啥用。我們的旅游大巴也都是臨時(shí)租用的，返程時(shí)我的導(dǎo)游會(huì)借機(jī)中途下車，等到游客想起要找到我們時(shí)，早已不見蹤影了。”

“黑導(dǎo)游”難保旅游質(zhì)量，執(zhí)業(yè)自由化應(yīng)與法治化并重

打開網(wǎng)絡(luò)，“北京黑一日游稱十三陵景點(diǎn)不宜下車”“張家界宰客團(tuán)伙追客趕客，強(qiáng)制游客參團(tuán)消費(fèi)”“白洋淀周邊村民組建‘黑船’拉客入淀”等都是今年國慶黃金周期間的熱門微博，“黑導(dǎo)游”一直被廣大游客詬病。

旅游法規(guī)定，參加導(dǎo)游資格考試成績合格，與旅行社訂立勞動(dòng)合同或者在相關(guān)旅游行業(yè)組織注冊的人員，可以申請取得導(dǎo)游證。但據(jù)旅游管理部門反映，為了節(jié)約人力成本，很多旅行社與導(dǎo)游之間只是臨時(shí)雇傭關(guān)系，后者沒有固定工資，主要收入只能來自接團(tuán)收入，甚至是游客購物的回扣，如此旅游質(zhì)量就難以保證了。

前不久，為推動(dòng)旅游產(chǎn)業(yè)、導(dǎo)游行業(yè)的進(jìn)一步發(fā)展，國家旅游局制定了《關(guān)于深化導(dǎo)游體制改革加強(qiáng)導(dǎo)游隊(duì)伍建設(shè)的意見》，旨在打破導(dǎo)游執(zhí)業(yè)渠道由單一旅行社委派的傳統(tǒng)模式，明確導(dǎo)游可以“自由執(zhí)業(yè)、自由流通”。

目前該項(xiàng)改革正在試點(diǎn)階段。但實(shí)踐證明，自由化、法治化互為一體，缺一不可。“下一步應(yīng)進(jìn)一步加強(qiáng)市場監(jiān)管，健全旅游行業(yè)信用機(jī)制，比如將游客投訴進(jìn)行社會(huì)曝光，使游客分得清導(dǎo)游服務(wù)的好壞。同時(shí)注重保障游客權(quán)益，特別是未來的旅游模式可能是導(dǎo)游和游客的一對(duì)一服務(wù)，如果游客在旅游中遭受各種損失，該如何維權(quán)？相關(guān)保險(xiǎn)、救濟(jì)制度亟待配套。”北京第二外國語大學(xué)副教授王惠靜說，還應(yīng)考慮建立健全導(dǎo)游的薪酬保障制度，讓導(dǎo)游執(zhí)業(yè)得到應(yīng)有尊重。

值得注意的是，“黑導(dǎo)游”除了指“黑心導(dǎo)游”，也包括“假冒導(dǎo)游”。其中一些人也許“人品不壞”，只是并非“業(yè)界人士”，記者在山西太原某景點(diǎn)就碰到了這樣的導(dǎo)游。

“前面是公園，后面是廟宇，全程講解200元一次，還有專業(yè)攝影，即拍即取。”家住景點(diǎn)附近的陳女士手拿景區(qū)照片，四處吆喝。她說，“閑時(shí)在家干雜活，旺季來掙點(diǎn)生活費(fèi)，現(xiàn)在一天能接四五單生意。”“文化程度低，只能干這個(gè)。在這從小長到大，聽老人們講的這些故事，就給游客們講講。”“臨時(shí)買賣，沒必要考證，都四五十歲的人了。再說也沒人來管，和公園里的人都熟。”與此同時(shí)，記者在景點(diǎn)里觀察發(fā)現(xiàn)，很多游客可能會(huì)對(duì)這類導(dǎo)游的知識(shí)儲(chǔ)備有些怨言，達(dá)不到“有問必有答”的要求，但在情感上并不排斥他們，反而覺得他們的價(jià)格便宜、人頭熟悉，出門在外打聽事、問個(gè)路都很方便。

專家表示，對(duì)于這類“非業(yè)界人士”，應(yīng)加強(qiáng)旅游法和導(dǎo)游知識(shí)的宣傳教育，如果他們的導(dǎo)游、經(jīng)營行為構(gòu)成侵權(quán)等違法情節(jié)，也要依法予以追責(zé)。

亟須制定責(zé)任清單，確保旅游市場綜合監(jiān)管更有力

今年國慶黃金周期間，西安市旅游局一名工作人員的幾句回應(yīng)引發(fā)社會(huì)廣泛關(guān)注。其中針對(duì)“游客疑似被帶到山寨景點(diǎn)”的問題，回應(yīng)是“沒去過，管不了”；針對(duì)沿街拉客的“一日游”，回應(yīng)是“我只跟你說旅游局管不了車輛，旅游局管的是星級(jí)景區(qū)、導(dǎo)游、旅行社。”一個(gè)話題由此被熱議起來：旅游亂象究竟該誰管？怎么管？

一直以來，在旅游中遇到問題，大家首先想到的就是到旅游行政主管部門和消協(xié)投訴，其實(shí)涉及旅游的并非只有旅游行政主管部門，比如僅市場監(jiān)管一項(xiàng)工作，就涉及旅游、交通、工商、衛(wèi)生、質(zhì)監(jiān)、價(jià)格、民航等多個(gè)部門。于是，游客投訴經(jīng)常遇到“踢皮球”的情況。

為此旅游法明確要求，各地要加快建立政府牽頭、部門分工的旅游市場綜合監(jiān)管機(jī)制。今年3月，國務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于加強(qiáng)旅游市場綜合監(jiān)管的通知》，進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)要加快建立權(quán)責(zé)明確、執(zhí)法有力、行為規(guī)范、保障有效的旅游市場綜合監(jiān)管機(jī)制，其中特別要求各級(jí)政府在2016年底前建立或指定統(tǒng)一的旅游投訴受理機(jī)構(gòu)，根治旅游投訴渠道不暢通、互相推諉、拖延扯皮等問題。“如今各地作出了一些探索，但與職能劃分和責(zé)任明確的要求還有一定差距。下一步應(yīng)進(jìn)一步加強(qiáng)旅游管理的頂層設(shè)計(jì)、統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，比如各地以市政府的名義成立旅游管理委員會(huì)，同時(shí)制定綜合監(jiān)管責(zé)任清單，厘清各職能部門的監(jiān)管事項(xiàng)、執(zhí)法依據(jù)等并向社會(huì)公開，確保讓群眾知道該找誰，旅游亂象有人管。”王惠靜說。

良好的旅游市場，還離不開廣大游客的積極維護(hù)。如今，無論是各地旅游系統(tǒng)的官方投訴渠道，還是社交網(wǎng)絡(luò)的“隨手拍”，廣大游客對(duì)旅游亂象的投訴和反映越來越便捷，這將有利于擠壓旅游亂象的空間。從根本上說，廣大游客在選購旅游產(chǎn)品時(shí)，既要比價(jià)格也要比質(zhì)量，通過充分的信息了解做到“貨比三家”，避免上當(dāng)受騙，這種需求端的轉(zhuǎn)變必將倒逼旅游市場走向健康。