專家:共享稅范圍規(guī)模越來越大 應(yīng)作央地稅收劃分主力

今年5月1日，營改增試點全面鋪開，營業(yè)稅作為一個稅種退出我國稅收體系。由于營業(yè)稅是地方第一大稅種，因此在營業(yè)稅消失后，作為過渡時期安排，所有行業(yè)企業(yè)繳納的增值稅均按50：50實行中央和地方共享，過渡期暫定2-3年。至此，1994年稅制改革所構(gòu)建的分稅制財政體制，作為新一輪財稅體制改革的三大任務(wù)之一，已進入調(diào)整過渡期。

共享稅范圍規(guī)模越來越大

1994年稅制改革時，中央與地方的共享稅包括：增值稅、資源稅、證券交易稅。其中，增值稅中央分享75%，地方分享25%；資源稅按不同資源品種劃分，大部分資源稅作為地方收入，海洋石油資源稅作為中央收入；證券交易稅，中央與地方各分享50%。

隨著時間推移，共享稅的范圍陸續(xù)調(diào)整。其中，最大的調(diào)整當(dāng)屬所得稅，由地方稅變?yōu)楣蚕矶悺?002年起，將屬于地方稅的個人所得稅和企業(yè)所得稅改為按50：50比例實現(xiàn)中央與地方分享；2003年起，中央與地方分享比例變?yōu)?0：40。如果將證券交易印花稅視作證券交易稅的話，隨著2016年起該稅由以前按97：3比例實現(xiàn)中央與地方分享的共享稅全部調(diào)整為中央收入，證券交易稅退出共享稅范圍。盡管營改增后增值稅的分享比例發(fā)生變化，但其共享稅的地位保持不變。

1994年稅制改革時的3項共享稅變?yōu)楫?dāng)前的5項共享稅，即增值稅、企業(yè)所得稅、個人所得稅、資源稅和城市維護建設(shè)稅，中央與地方的共享稅范圍變大。不僅如此，營改增后原屬地方稅的營業(yè)稅變?yōu)楣蚕矶惖脑鲋刀?，而增值稅又是我國第一大稅種，這實際上意味著共享稅的規(guī)模也擴大了。于是，在央地稅收劃分方面，共享稅范圍規(guī)模的擴大，特別是規(guī)模的擴大，導(dǎo)致共享稅收入占主導(dǎo)地位。這既是目前我國分稅制中收入劃分的現(xiàn)狀，也是未來進一步完善分稅制所必須考慮的因素。

地方稅系建設(shè)進展慢

1994年稅制改革以來，加強地方稅系建設(shè)一直是進一步完善分稅制的重要內(nèi)容。然而實情是，自那時起，不但地方稅系的范圍在減少，而且規(guī)模也在縮小。以前原屬地方稅系的企業(yè)所得稅和個人所得稅變?yōu)橹醒肱c地方共享稅，使地方失去一塊獨立的財源，同時，兩種所得稅的分享比例也向中央傾斜；另一方面，盡管過渡時期營改增按五五分享等措施確保地方既有財力不變，但地方也失去了營業(yè)稅這一地方稅系的第一大稅種。

鑒于此種情形，有人對利用房產(chǎn)稅充實地方稅系寄予了厚望，希望通過將現(xiàn)行房產(chǎn)稅征收范圍擴大至個人住房，以此作為地方稅系的主體稅種。不過，對個人住房征收房產(chǎn)稅，涉及眾多家庭切身利益，又要經(jīng)過立法程序，而且征管相對其他稅種更為復(fù)雜，因此其能否充當(dāng)?shù)胤街黧w稅種并給地方帶來穩(wěn)定收入，仍是個未知數(shù)。至于為充實地方財源開征新稅種，要形成社會共識并經(jīng)立法程序，恐怕難度不小。

其實，完全屬于地方稅系的稅種不少，包括房產(chǎn)稅、城鎮(zhèn)土地使用稅、土地增值稅、車船稅、耕地占用稅、契稅、煙葉稅7種，但相對而言都是小稅種，收入貢獻度不高。即便開征對個人住房的房產(chǎn)稅，短期內(nèi)能否為地方籌集較多收入，存在一定不確定性。面對現(xiàn)實，加強地方稅系建設(shè)，充實地方財源，既要考慮應(yīng)該怎樣，如財政分權(quán)等相關(guān)理論的啟示，更要考慮能夠怎樣，做出符合現(xiàn)實的制度安排。最大可能還是要在現(xiàn)行征收的17個稅種里做文章，而共享稅不失為可取的現(xiàn)實選擇。

共享稅作為一種分稅方式

具有現(xiàn)實操作性

在新一輪財稅體制改革中，央地稅收劃分，僅從收入和稅制角度看，受到幾項因素制約：第一，保持中央與地方收入格局大體不變；第二，根據(jù)中央與地方事權(quán)和支出責(zé)任劃分；第三，考慮稅種屬性和功能；第四，有利于調(diào)動中央與地方積極性。但是，這些因素在現(xiàn)行稅種體系中對稅收劃分的影響并非都是同向。比如，根據(jù)稅種屬性和功能劃分稅收而將大稅種劃為中央稅或中央分成比例多一些，很可能意味著中央稅收劃分需進一步提高占比，這就與要保持中央與地方收入格局大體不變產(chǎn)生一定矛盾；再如，從調(diào)動地方的積極性出發(fā)，地方自然希望提高其在稅收劃分中的占比，這就與其他三項因素產(chǎn)生一定矛盾。

分稅是分稅制的一大特征，在上述四項約束條件下，完全按稅種劃分收入難度較大，可取的現(xiàn)實選擇是利用共享稅的搭配組合或分享比例的變化，盡可能地向合意的改革目標(biāo)逼近。分稅主要有劃分稅額、劃分稅率和劃分稅種三種方式。劃分稅額通常就是所稱的共享稅；劃分稅率是不同級次的政府同源課稅、分率計征；劃分稅種則是過確立稅種的收入歸屬關(guān)系來實現(xiàn)政府間稅收的劃分。從各國實踐看，這三種方式往往是結(jié)合在一起運用，以某種方式為主、其他方式為輔。我國實施20多年的分稅制，其實就是以共享稅為主、劃分稅種為輔的模式，未來的央地稅收劃分改革，難免不在該模式基礎(chǔ)上，實施漸近式增量改革。

在中央與地方財力之間，如果說稅收劃分是初次分配的話，那么中央對地方的轉(zhuǎn)移支付則是兩者之間的再分配，從而最終形成中央與地方相對均衡的財力格局。因此，鑒于目前大稅種都是共享稅的事實，在既保障地方既有財力、又保持中央和地方財力大體“五五”格局的條件下，不妨考慮將增值稅、所得稅等大稅種打包在一塊，按一個統(tǒng)一的分享比例進行分配，而將收入規(guī)模小、適合地方征收的稅種劃為地方稅。在此基礎(chǔ)上，根據(jù)事權(quán)和支出責(zé)任劃分，通過轉(zhuǎn)移支付實現(xiàn)中央與地方財力的再分配，并在轉(zhuǎn)移支付制度設(shè)計中內(nèi)置激勵機制，調(diào)動地方征稅的積極性，滿足地方承擔(dān)相應(yīng)事權(quán)和支出責(zé)任的財力需要。

（作者系中國社科院財經(jīng)戰(zhàn)略研究院研究員張德勇）