專家擔心土地使用權無條件續期會造成國有資產流失

制圖/李曉軍　　

2016年末,針對浙江溫州20年住房土地使用權到期問題,人們總算盼來了官方的正式回應——“兩不一正常”。

國土資源部副部長王廣華在相關新聞發布會上稱,國土資源部和住建部會商后回復,可以采用“兩不一正常”的過渡性辦法處理,即不需要提出續期申請,不收取費用,正常辦理交易和登記手續。

去年11月,《中共中央國務院關于完善產權保護制度依法保護產權的意見》提出:“研究住宅建設用地等土地使用權到期后續期的法律安排,推動形成全社會對公民財產長久受保護的良好和穩定預期。”

而王廣華的表態,被解讀為“研究住宅建設用地等土地使用權到期后續期的法律安排”在政策和實踐層面的一大突破。

住宅建設用地使用權續期問題之所以備受關注,與當下高漲的房價密不可分,越來越多的老百姓為了居者有其屋,只能傾囊買房,房屋成為普通老百姓最重要的財產。

此次國土資源部提出的“兩不一正常”過渡性辦法回應了社會高度關切,贏得了一片叫好聲。這五個字,也被網友評為“年度最好消息”。

與此同時,多位專家學者也發出不同聲音,認為這只是一個“權宜之計”,沒有徹底解決問題,只是過渡時期的暫時辦法。“住宅建設用地使用權期滿后續期問題十分重大而且復雜,用紅頭文件來解決這么大的問題,還是有些欠妥,最終問題的解決還是要靠立法。”

眼下,民法典正在編纂中,保護民事權利作為一個重要內容和原則貫穿其中,用民法典來解決這個問題,恰逢其時。但如何在法律上進一步明確,多位受訪者比較一致的觀點是,問題太過復雜,并非易事。

顯然,住宅建設用地使用權續期問題,既不是“掏不掏錢”的問題,也不是簡單的續期時間長短問題。

爭議物權法“自動續期”

我國在物權法出臺前,曾有兩個重要文件涉及住宅建設用地使用權續期問題。

一個是1990年的城鎮國有土地使用權出讓和轉讓暫行條例,其中規定,土地使用權期滿,土地使用權及其地上建筑物、其他附著物所有權由國家無償取得。這就是說,國家在收回土地使用權的同時,也無償收回建筑物、其他附著物的所有權。

另一個是1994年的城市房地產管理法。這部法律轉換了立場,要求土地權利期限屆滿前權利人應當申請續期,未申請或者申請未被批準的,土地乃至房屋將被無償收回。即便得到批準,也要重新簽訂土地使用權出讓合同,依照規定支付土地使用權出讓金。

“這一做法用于工業商業用地,但用于民眾安身立命之本的住宅,顯然損及私人房屋所有權,不利于社會秩序的穩定,有悖‘保護物權、有恒產者有恒心’的立法指導思想。此外,如果要求對住宅建設用地使用權申請續期,那么一個小區土地期限同時屆滿,數千戶過來辦理手續,過大的工作量恐怕也是相關主管部門無法承擔的。”北京市法學會不動產法研究會副會長兼秘書長、中央財經大學法學院院長尹飛分析說。

有鑒于此,2007年頒布實施的物權法,改變了城市房地產管理法的做法。物權法第一百四十九條明確規定,住宅建設用地使用權期間屆滿的,自動續期。非住宅建設用地使用權期間屆滿后的續期,依照法律規定辦理。該土地上的房屋及其他不動產的歸屬,有約定的,按照約定；沒有約定或者約定不明確的,依照法律、行政法規的規定辦理。

但是,由于缺乏細則,對于自動續期是不是需要繳納土地出讓金等問題,并沒有明確,實踐中難以操作。目前的爭議,也正是對這一條理解上的分歧。“從立法目的和制度背景來看,顯然物權法第一百四十九條對于所謂自動續期的規定有特定內涵,它只是針對我們過去的需要申請、需要重新簽訂合同做法所進行的糾正,恐怕不能說自動續期就是自動的無條件延期。”尹飛說。

立法前應明確經濟政策

“用立法來解決這個問題,并不容易。”北京大學法學院教授、民法研究中心主任尹田在接受采訪時指出,目前一個最大的難點就是缺乏明確的經濟政策。

“立法解決住宅建設用地使用權續期問題有一個重要前提,那就是必須要有一個明確的經濟政策。期滿后如何繳費其實是政策而非法律問題。”尹田說,政策不確定,立法上不可能用一個法條來強行規定一個制度。

“只要房屋所有權存在,國家就不能收回土地使用權,這是最基本的原則。”尹田的觀點十分明確。在他看來,這不僅僅是權利保護的問題,還存在利益平衡的問題。

“老百姓在房屋上的利益應重點保護,不要讓他們負擔過重。目前房價高主要是因為地價高,出于一些歷史原因,政府過分地利用了土地出讓政策,使得部分社會底層人員用畢生積蓄才能買房,甚至很多人成為房奴,因此在政策上本身就是有問題的,所以在續期收費的問題上,就一定不能再出現過度的問題,不能再增加老百姓的負擔,否則會影響社會穩定,對老百姓的產權保護就成為空話。”尹田說,在這個問題上,政府應當讓利于民,以便更好地保護公民的財產權。

“法律需要首先確定房屋和土地的關系,同時明確,續期必須是無條件的,國家無正當理由不能收回土地,不經過法定程序不能收回土地。”尹田的理由是,收回土地就意味著剝奪了民事主體的財產權。

其次,續期后如何繳費要考慮兩方面因素,一方面要考慮保護老百姓的切身利益,穩定社會生活秩序；另一方面,要體現社會福利分配的公平公正性。“要在政策上先確定下來,包括收費的方式、標準等。”尹田說。

談到繳費方式,尹田認為有兩種方案可以考慮:

一是,按照房屋面積大小來作階梯型收費安排,對于一定生活水準之下的老百姓的利益要重點保護,比如可以規定減免其出讓金的繳費。而對于房屋面積過大、超過一定標準的,則應以二次分配的形式,采取稅收等方式進行調節,讓差距不要過大。

二是,不再繳納土地出讓金,而是納入房地產稅。房地產稅表現為一種社會財富的分配方式,如果通過這個方式來解決,就不存在收費問題。

“問題不在于出讓價格是不是合理、土地所有權和房屋所有權的分離究竟好不好,最終的落腳點還應放在土地出讓金表現出的土地使用價值和交換價值,這就涉及到國家利益和個人利益之間的協調問題,所有的爭端其實就是社會福利的分配方法問題。”尹田說。

用民法典解決續期問題

針對住宅建設用地使用權到期后續期的法律解決路徑,一些學者給出了意見。

北京大學法學院教授、博士生導師常鵬翱認為,基于保護產權的原則,立法時除了要考慮協調房地關系這樣的宏觀問題外,還要考慮如何登記等這樣的微觀問題。

“溫州的這些土地使用權到期的房屋有很獨特的歷史背景。由于當時土地使用權出讓期限國家并沒有明確的意見,時間長短完全自由選擇。鑒于時間長需要繳納的費用高,很多人選擇了比較短的出讓期限。”因此,常鵬翱說,溫州問題處理方式不具備普遍適用性,還是要有立法制度上的安排。

常鵬翱認為,立法來解決這個復雜問題,必須要先理順幾個重要的關系。

首先,要處理好局部與全面的關系。溫州、深圳、山東等地出現的土地使用權到期問題,大多數都是非常特定的歷史時期下產生的短期土地出讓問題,跟大多數的土地使用權續期問題不一樣,不能等同對待,否則就會產生問題。

常鵬翱舉例說,目前國家只規定了最長70年的土地出讓年限,但對最短出讓年限并沒有規定,如果個別開發商通過權力尋租的方式,以極其低的價格取得短期土地使用權,拿到地之后,快速把房屋建起來賣出去,最終這些住宅建設用地使用權到期了,與70年使用期限的出讓價格取得的地塊可以一樣續期,就會產生問題。

其次,要考慮手段和方式的關系。現在對不動產進行法律管制的手段還比較單一,土地出讓其實就是長租的關系,而國有住宅的出租方式則比較少見,如果加以靈活控制,也可以成為一個調劑手段。

最后,還要處理好民意和專業的關系。通過個別媒體的放大,民眾或許會產生一些片面認識,立法時也要考慮到這方面帶來的影響。

“住宅建設用地使用權的續期問題很復雜。”北京市法學會不動產法研究會副會長、清華大學法學院黨委副書記程嘯介紹說,政府在收取續期的土地出讓金時必須考慮年限問題。現在有一種擔心,就是會不會讓一些開發商鉆空子?會不會采取拿地的時候按照最短期限拿、事后再按照最長期限來續期?或者拿地的時候按照商業用地之后再轉成普通住宅用地,以此獲得無限制的免費的續期,以便規避更多的出讓金?

“這就會涉及到國有資源的流失問題。所以,是否續期、如何續期、自動續期是不是就是無條件續期,這些都不是簡單問題。”程嘯主張,可以用民法典來解決住宅建設用地使用權續期問題,具體可分兩步走:

首先,在編纂民法典時,在物權法編里要進行明確,對現行物權法第一百四十九條的規定作出細化。這是重大的民事權利,必須要由法律來作出規定。要不要繳費,自動續期可以續多久、續幾次等,都要說清楚。包括,明確到底什么是住宅用地,是只能以出讓時是住宅為準,還是之后轉為住宅的也可以適用等問題。

其次,在此基礎上,法律還需要作出一個授權性規定,因為太細節性的內容是沒辦法在民法典中一一羅列出來的,而是需要法律或者行政法規來調整,這樣就可以在土地管理法或者國務院的一些行政法規中進行具體規定。