多部重要條例起草或修訂：用法治規范政府決策

法治政府立法提速明顯

6月9日，國務院法制辦在其官網公布《重大行政決策程序暫行條例(征求意見稿)》全文，從即日起至7月9日，正式就該條例向社會公眾征求意見。

決策是行政權力運行的起點，規范決策行為特別是重大行政決策行為，是規范行政權力的重點，也是法治政府建設的重點。目前，我國已有17個省級政府和23個較大的市政府出臺了規范重大行政決策程序的規章。有專家表示，此時在中央層面就重大行政決策程序立法，在權力運行的“關節”上關緊“制度籠子”的用意明顯。

無獨有偶，近期法治政府方面的立法明顯加速，多部重要的相關條例都在緊鑼密鼓地起草或修訂之中。

就在《重大行政決策程序暫行條例(征求意見稿)》公布的幾天前，國務院辦公廳、法制辦起草的《中華人民共和國政府信息公開條例(修訂草案征求意見稿)》已于6日公布，這是這一受到社會高度關注的條例自2007年制定以來首次迎來重大修改。

而更早前的今年4月，國務院法制辦起草的《規章制定程序條例(修訂草案征求意見稿)》開始征求社會各界意見，其中針對當前一些“紅頭文件”存在突破法律法規、為行政機關濫設權力等亂象，征求意見稿規定沒有法律、行政法規、地方性法規的依據，地方政府規章不得設定減損公民、法人和其他組織權利或者增加其義務的規范。

據專家觀察，法治政府立法的明顯加速，不僅是中央此前全面推進依法治國戰略部署的要求，也是近些年來相關立法準備工作至此的“水到渠成”。

取公共利益與合法權利的平衡點

隨著幾部立法相繼地征求意見，社會各界對其關注度日益提高，在廣泛的公眾參與中紛紛對其建言獻策。

6月19日，中國法學會就政府信息公開條例的修訂與重大行政決策程序暫行條例的起草，邀請了多位行政法領域相關專家組織召開了兩場專家研討會。與會專家學者一致認為，當前對《政府信息公開條例》進行修訂、對重大行政決策程序進行立法非常必要且有重大的現實意義。

“現行《政府信息公開條例》于2007年制定，已難以滿足公眾不斷增長的政府信息公開要求。”中國政法大學法治政府研究院教授、博士生導師王青斌認為，現行條例制定至今已逾10年，而目前在法院受理的行政訴訟中，涉及政府信息公開案件的比例平均已占到1/4至1/3。王青斌表示，政府信息公開條例目前在這些年的執行中出現了一些不適應的情況，例如在政府信息的定義上，類似不動產登記信息這樣涉及公民權利的信息能否納入就還存在爭議，“此次修訂中，對實踐中出現的挑戰應該做出回應。”

不過充分保障公民知情權的同時，在政府信息公開條例的修訂中，現實中信息公開申請權被濫用的現象也被專家們所關注。“個別人對于同一個信息卻不斷變換名目來申請，或者大量、反復地提交申請，浪費了大量公共行政資源。”清華大學法學院副院長、教授余凌云表示，公共行政資源畢竟是有限的，在無意義的信息公開申請上的浪費，其實擠占的是他人合法權利的空間。

王青斌也就此分析認為，實踐中出現的一些濫用申請權現象，實際上是個別人企圖利用信息公開申請施加壓力，以便達成其他訴求，這種造成行政機關不堪其擾的情況已經偏離了政府信息公開立法目的的初衷。“在政府信息公開條例的修訂中，對于完全放開相關申請是不現實的。”王青斌說，“立法實際上是要在社會公共利益與公民的合法權利之間尋找到一個恰當的平衡。”

對法治政府立法的更高期待

盡管當前法治政府領域立法正在提質加速，但相對于基本建成法治政府的目標，今后的相關工作依然任重道遠。

黨的十八屆四中全會指出，各級政府必須堅持在黨的領導下、在法治軌道上開展工作，加快建設職能科學、權責法定、執法嚴明、公開公正、廉潔高效、守法誠信的法治政府。2015年底，中共中央、國務院印發了《法治政府建設實施綱要(2015—2020年)》，將到2020年基本建成法治政府設定為總體目標。

事實上，在今年2月國務院辦公廳發布的《國務院2017年立法工作計劃》中，已經正在修訂中的《政府信息公開條例》《規章制定程序條例》以及剛剛起草完成的《重大行政決策程序暫行條例》，都被納入到了“全面深化改革急需的項目”之中。與此同時，該立法計劃在急需項目之下，還納入了另外兩部條例，即《行政機關督查工作條例》與《行政法規制定程序條例》。

“事實上，學界目前對出臺一部《行政程序法》也有很高的呼聲。”王青斌認為，除了目前已立法規范的行政行為之外，還有大量行政行為沒能一一加以列舉，因而從世界范圍的立法來看，以各類行政行為應遵守的程序、而非對具體行為單獨規定的方式對其加以規范，是比較有效的做法。

而在重大行政決策程序立法的討論中，專家學者也認為，應把由全國人大制定一部行政程序法作為行政決策程序立法的重要目標，而現階段先行制定一部關于重大行政決策程序的行政法規進行探索并積累經驗非常有必要。

不過，中國行政法學研究會名譽會長、中國政法大學終身教授應松年最近則提出一個更為長遠的構想。應松年認為，目前我國的行政法經過30多年發展，其實已經形成了一個較為完善的體系，但是大量的制度設計卻還停留于政策文件，而沒有上升為法律。

“受今年《民法總則》立法的啟發，我在想如果能對現有的資源進行公因式提煉，形成一個頂層設計，未來推進各個具體的行政法立法就會容易得多。”應松年說，“為此，我們是否可以制定一部《行政法總則》？”