保障公眾對收費公路信息的知情權監督權——交通運輸部公路局有關負責人解讀《2016收費公路統計公報》

6月28日，在各地發布本行政區域2016年收費公路統計數據的基礎上，交通運輸部匯總發布了《2016年全國收費公路統計公報》（簡稱《統計公報》）。交通運輸部公路局有關負責人對《統計公報》進行了解讀。

為什么要發布收費公路統計公報？

自2014年起，交通運輸部已連續四年組織開展了全國收費公路信息公開工作，包括指導各省（區、市）發布本行政區域收費公路統計公報，匯總發布全國收費公路統計公報，是貫徹落實黨中央、國務院對政府信息公開和回應社會關切的要求，是依法保障社會公眾對收費公路信息的知情權、監督權。同時，全面公開各省（區、市）收費公路里程規模、通行費收支、債務情況等統計數據，有利于社會公眾了解收費公路發展實際，有利于社會各界加強對收費公路的監督，有利于促進收費公路行業提高管理效能，有利于充分發揮政府信息對公眾生產、生活和經濟社會活動的服務作用。

公報的數據是如何獲取的？?

在統計數據來源方面，根據《統計法》規定，交通運輸部制定了《收費公路統計報表制度》，并不斷補充完善，經國家統計局批準同意后實施。收費公路統計公報中的所有數據均來自各省（區、市）高速公路經營管理單位，各單位依據《收費公路統計報表制度》進行填報，并按照《統計法》規定對上報的統計數據負法律責任。各省（區、市）和交通運輸部匯總發布的收費公路統計公報是對各經營管理單位填報統計數據的逐級匯總。

收費公路統計公報不僅公開了里程規模、投資來源、債務余額、收入情況和減免情況，還公開了收費公路支出明細，并同步公開收費公路統計匯總表，縱向細分了23個科目，橫向又根據收費性質、技術等級將收費公路分成了10類，共有230個統計指標結果，是一份信息量非常大的明細賬單，可以充分解答各類收費公路支出去向。

為提高統計數據的準確性和可靠性，《收費公路統計報表制度》中明確規定，投資、債務、收入、支出等涉及資金的數據，應嚴格依據財政決算或經第三方審計的財務數據填報。

與2015年相比，2016年統計數據有哪些變化？

主要有五個方面的變化：一是收費公路里程規模增大，結構進一步優化。2016年與2015年相比，收費公路里程凈增6658公里，其中高速公路和一級公路收費里程增加，二級公路和獨立橋梁隧道收費里程有所減少。隨著高速公路里程持續增加和逐步有序取消政府還貸二級公路收費，全國收費公路里程結構進一步優化，高速公路里程占收費公路總里程的比例由71.2%提高到72.8%。

二是收費公路資產規模增加，債務余額增大。截至2016年年底，全國收費公路累計建設投資總額達到7.59萬億元，與2015年相比凈增6369.0億元，增長9.2%。與此同時，債務余額也進一步增大，達到4.86萬億元，與2015年相比凈增4061.0億元，增長9.1%。說明我國收費公路建設主要依靠債務性資金，財政性資本金投入不足，這也是收費公路債務余額不斷增大、還本付息支出壓力大的直接原因。

三是通行費收入不斷增長，收支缺口增速放緩。2016年全國收費公路通行費收入4548.5億元，與2015年相比凈增450.7億元，增長11.0%。與此同時，支出8691.7億元，比2015年凈增1406.7億元，增長19.3%，其中主要增長是還本付息支出。2016年全國收費公路收支缺口4143.3億元，比2015年增加956億元。雖然收支缺口進一步擴大，但與2015年收支缺口增加1616.2億元相比，增速有所減緩。

四是通行費減免額大幅增加，公共服務功能凸顯。2016年度，全國收費公路共減免車輛通行費689.2億元。其中，鮮活農產品運輸車輛減免329.8億元，重大節假日小型客車免費通行減免237.8億元，其他政策性減免121.6億元。減免車輛通行費總額相當于實際通行費收入的15.2%，比2015年增加144.7億元，增長26.6%。通行費減免對降低農產品流通成本、促進旅游業發展、讓人民群眾出行得到實惠具有重要作用。

五是還本付息支出力度加大。2016年，全國收費公路償還債務本金支出4750.5億元，償還債務利息支出2313.3億元,分別占收費公路支出總額的54.7%和26.6%，還本付息總支出占比超過八成。其中償還債務本金支出較2015年增加了35.8%，增速比較突出；償還債務利息支出較2015年增加了2.7%，增速較為平穩。數據表明，當前收費公路已進入還債償債高峰期。

收費公路債務規模為何越來越大，是否存在風險？

總體看，我國收費公路債務規模雖然比較大，但是屬于階段性的，從長遠來看，風險可控。

近年來，我國收費公路債務規模越來越大，主要有以下兩個方面的原因：

一是與我國公路建設模式密切相關。盡管我國財政收入增長較快，但用于公路建設養護的中央專項交通資金尚不能滿足實際需要，公路建設、特別是高速公路建設主要依靠收費公路政策籌集資金。2016年統計公報顯示，目前17.11萬公里收費公路累計建設投資7.59萬億元，其中4.81萬億元是銀行貸款本金，0.42萬億是其他債務本金，分別占到63.5%和5.5%。

二是與我國公路階段性發展的特征相符。按照《國家公路網規劃（2013年-2030年）》，我國高速公路正處于加速成網的關鍵建設階段，新增債務主要是新建高速公路帶來的。統計數據顯示，2016年與2011年相比，收費高速公路凈增加4.48萬公里，增長了56.4%，累計建設投資總額凈增加3.63萬億元，其中2.45萬億元是舉借的銀行貸款等債務本金。建設任務重是債務越來越多的直接原因。

從長遠來看，收費公路債務風險總體可控，主要基于以下判斷：

一是雖然目前收費公路的債務還在增長，但總體上仍在有效償還。《公報》顯示，2016年年底債務余額48554.7億元，與52339.3億元累計舉借的建設債務本金相比，凈減少了3784.6億元，即已經償還了7.2%的債務本金，說明債務是在繼續有效償還的。

二是收費公路債務規模的增長是階段性的。《國家公路網規劃（2013年-2030年）》有明確的規劃目標，隨著路網的逐步完善和建設規模的階段性規律，今后每年增加的債務可能會逐步回落，通行費收入則會隨著交通量的增長而增加，收費公路的償債能力將不斷增強，屆時債務規模會逐步下降，收支趨于平衡。

收費公路收支缺口持續增大的主要原因是什么？

收費公路收支缺口與企業經營虧損是兩個不同的概念，二者不能劃等號，前者是一個年度收入與支出的差值，反映的是全年現金流入和流出狀況，通俗來說就是“流水賬”，其統計和計算方法相對簡單；后者則是企業從經營角度考慮了折舊攤銷、應收應付等多種財務因素后得出的結果，計算方法更為復雜，兩者的內涵外延并不相同。通行費收支缺口反映的是收費公路行業的現金流壓力和資金鏈的緊張程度。

目前，我國高速公路還處在加快成網的集中建設階段，國家財政投入無法滿足需求。《公報》顯示，截至2016年底的7.59萬億收費公路累計建設投資中，財政性資本金投入占17.0%，非財政性資本金投入占14.0%，而銀行貸款本金占了63.5%，其他債務占5.5%。具體分析2016年收費公路的收支缺口比2015年增加，主要有以下兩個方面的原因：

一是建設任務重，債務增長速度快，還本付息支出快速增長。2016年收費公路還本付息支出為7063.8億元，比2015年的5749.9億元增加了1313.9億元，增長22.9%。

二是當前收費公路已進入償債高峰期。銀行一般會給收費公路項目“建設期+1年左右”的寬限期，寬限期內可以只付息，少還本甚至暫不還本。待寬限期結束后，就會按貸款約定進入正常還債階段，還本付息支出有較大幅度增長。

為什么收費公路里程增加了，養護支出卻少了，運營管理支出增加了？

2016年，全國收費公路通行費收入總額為4548.5億元，支出總額為8691.7億元。收費公路支出中超過8成（81.3%）是償還到期債務本金和利息，其余2成用于養護管理、公路及附屬設施改擴建以及稅費等其他支出。各項支出占收費公路支出總額的比例較2015年沒有顯著的變化。

2016年養護經費支出476.3億元，比2015年的503.5億元減少27.2億元，減少5.4%，有小幅下降。養護經費支出中，小修保養支出204.2億元，增加22.6億元；中修支出141.3億元，減少31.1億元；大修支出83.9億元，減少20.1億元；其他支出，包括預防性養護支出、養護設施設備購置支出、養護檢查檢測支出、應急性養護支出等共47.0億元，增加1.4億元。

小修保養屬于日常性的養護，其支出費用與公路的里程密切相關，2016年收費公路里程增加，相應的小修保養支出也在增加；而大中修等養護工程投入具有一定的周期性和不確定性，一般公路經過5年以后需要對路面進行中修，10年需要進行大修，具體的大中修的年限與路段的通車年限、交通流量、自然災害影響、地形地貌、建設標準、養護技術的進步、設備的更新換代、養護資金供給等等諸多因素相關，因此不同年份需要大中修的里程會有較大差異，其支出也是動態變化的。2016年收費公路大中修投入較2015年下降18.5%，這也是今年養護經費支出有小幅下降的主要原因。

運營管理支出增加和收費公路里程增加有密切關系，另外還包括人工成本上升以及水電燃油和保險費用支出增加，如保險費用支出增加了4.2億元，水電燃油及取暖支出增加了5.7億元。

經濟欠發達地區的收費公路償債壓力如何？在這些地區是否會減少收費公路建設？

從債務余額看，東部、中部和西部地區約各占三分之一，但從通行費收入來看，東部地區的收入大約占全國的一半，中西部各占四分之一。經濟欠發達地區的收費公路存在著償債壓力更大的問題。

公路作為戰略性、先導性、服務性的基礎設施，其適度超前發展對經濟社會發展的促進和支撐作用得到了廣泛驗證，“要想富，先修路”已成為社會共識。世界銀行發布的《中國的高速公路：連接公眾與市場，實現公平發展》報告認為，從道路交通投資對緩解貧困所產生的經濟影響來講，對中國西部省區的投資活動所產生的經濟影響要比東部省區高出約10倍。

經濟欠發達地區由于財政能力相對較差，需要利用收費公路政策發展公路基礎設施，通過交通基礎設施的持續改善推動地區經濟社會發展。通過高速公路的建設，促進欠發達地區的資源開發和經濟社會發展，實現產品運出去和產業引進來的效果，推動區域的平衡發展。公路是公共產品，具有普遍服務特性，對于需要修建多少公路、修建多少收費公路取決于地方經濟社會發展的實際需求。公路建設，既要講經濟效益，更要講社會效益，只要群眾有需要，只要經濟社會有需要，就應該加快建設。“十三五”期間，我國將重點建設構建高品質的快速交通網絡，基本實現高速公路對城區20萬以上人口城市的全覆蓋，主要建設任務集中在中西部地區，因此，未來一段時間，高速公路建設還會保持一定速度，里程規模也會持續穩定增長。