臨時工屢成“背鍋俠” 應立法明確臨時工法律地位

“臨時工”緣何屢成“背鍋俠”

應通過立法明確行政執法單位編制外人員法律地位

應明確編制外工作人員的法律地位，確立他們和在編執法人員之間的法律關系、法律責任。同時，對非在編人員的招聘、培訓、指導、考核、解聘等作出明確規定。

“前幾天，有一名輔警在微信上向我咨詢，說自己在執行公務時被阻撓和毆打，對方稱他是‘臨時工’,不算妨礙公務。我肯定地告訴他，如果輔警在參與執法的過程中受到阻撓，對方肯定屬于阻礙執行職務，嚴重的甚至會構成妨害公務罪。”中國人民公安大學講師史全增近日對《法制日報》記者說。

現實中，在“臨時工”的使用上，呈現出“剛需”與“無關緊要”的矛盾綜合體：一方面，行政執法部門強調人員不足，需要“臨時工”來參與行政執法工作，甚至獨立執行任務，盡管“臨時工”并無執法權；另一方面，“臨時工”在參與執法時常被質疑，而且，在出現問題時，“臨時工”屢屢被拋出當作“替罪羊”。

與此同時，地方政府也在探索解決之道。

8月1日，《河南省行政執法證件管理辦法》施行，對申領“河南省行政執法證”的人員應當具備的條件、申領行政執法監督證件的人員范圍均作出了詳細規定，嚴格禁止不具備規定條件的人員申領行政執法證件，杜絕工勤人員、勞動合同工、“臨時工”執法。

對此，多位專家在接受記者采訪時指出，地方政府的探索值得贊賞，但“臨時工”執法問題的解決仍任重而道遠。

執法資源與執法任務不匹配

“輔警都有三險一金，屬于合同工，跟他們比起來，我們這些連合同都不簽、每個月就拿300塊錢的人，才是‘臨時工’吧！”回想起5年前的工作經歷，李軍自嘲地說。

2012年，李軍以“臨時工”的身份，到河北省邯鄲市某縣交警大隊工作。李軍在工作之后發現，和他有著一樣身份的并不在少數。

“我所在的交警中隊有8個人，中隊長是交警，副中隊長是輔警，剩下的6人都是我這樣的‘臨時工’。”在熬了兩年之后，李軍還是沒能轉正，便辭職換了工作。

事實上，“臨時工”在法律層面并不存在，只是一種對編制人員區分管理的籠統稱謂。現實中，“臨時工”仍在許多工作崗位上存在，尤以行政執法部門的“臨時工”最為引人關注。

對于這些在行政執法部門工作的“臨時工”，史全增更愿意稱他們為行政輔助人員。史全增在接受記者采訪時，強調了“執法”和“參與執法”的區別：行政輔助人員不具備執法主體資格，不能以自己的名義獨立執法，而應當在有執法資格的工作人員的指揮和監督下開展輔助性工作。盡管這些行政輔助人員沒有執法權，但卻可以參與執法，并由其所在的行政機關直接承擔相應的法律責任。

隨著社會治理任務不斷增多，公安、城管等原有的執法力量已無法承擔繁重的執法任務。因編制有限，基層行政執法機構不得不雇用“臨時工”輔助或代替正式執法人員。

“實務部門往往強調實際需要，強調在編執法人員不夠，不得不用‘臨時工’,否則無法完成行政執法任務。”北京大學法學院教授王磊在接受《法制日報》記者采訪時分析指出。

“違法行為總是動態產生，違法行為的數量也在不斷變化，而正式執法人員的數量及其他執法資源難以與這種變化相適應，在這種情況下，‘臨時工’的靈活性能較好地適應這種變化。”同濟大學法學院副教授黃锫在接受記者采訪時認為，執法資源與執法任務的不匹配，是“臨時工”出現在執法活動中的重要原因。

干的活多，背的鍋也多

正如史全增所言，“臨時工”不能獨立進行執法，卻可以參與執法。但在現實工作中，“臨時工”的使用有時候會偏離既定軌道。

“過去上路檢查，經常是我們這些‘臨時工’去做。每當我看到網上有‘臨時工’出問題被辭退的新聞，一點也不覺得奇怪，因為我們‘這些人’被推到前面干活兒，一旦出問題，‘背鍋’的肯定是我們。”李軍直言。

干的活多，所以背的鍋也多——談起自己兩年多的工作經歷，李軍總結出了這樣一句話。

“以往，每次看到粗暴執法的新聞，行政執法部門就會拋出‘臨時工’來‘背鍋’,即使最后調查不是‘臨時工’所為，輿論也會調侃稱，這次終于不是‘臨時工’了。”李軍坦言，自己對此已習以為常。

即使這樣努力，但身份上的不被認同，也讓這些“臨時工”很沒有歸屬感。

“有時候，在查處交通違法行為時會被司機質疑身份，這時候我就會找同行的民警過來，他們有警官證。盡管這樣的情況不多，但每次遇到，都讓人很不舒服。”李軍說。

這些沖在一線且沒有身份認同感的“臨時工”，有時候也會利用手中的權力“任性”。

近幾年，因在行政執法時的不規范甚至違法行為，“臨時工”曾多次引爆輿論。

2013年5月，陜西省延安市發生“城管跳腳踩商戶頭部”事件，延安市城管局回應稱，打人的是臨時聘用人員，沒有正式編制。

2014年4月，浙江省蒼南縣5名城管在執法過程中，將一名拍照的路人打傷，隨后引發群眾圍堵城管執法車輛，事后有關部門稱，這5人并非正式城管隊員，而是城管臨時叫來協助搬運占道石塊等物品的。

2016年5月，貴州省凱里市一名身著“行政執法”字樣背心的男子用塑料凳砸女水果商販頭部，在將其打倒在地后持續毆打。事后凱里市公安局稱，涉嫌打人者為十字街道辦事處聘用人員。

……

屢屢被曝光的負面新聞，也讓一些地方和部門意識到，“臨時工”的使用必須有所規范和約束。

記者發現，近幾年，已有多地對“執法臨時工”進行了專項清理。

2015年，遼寧省開展優化經濟發展軟環境執法專項檢查，對全省行政執法主體進行清理，再次明確執法資格，清退不合法的“執法臨時工”“合同工”。

2016年12月底，廣西壯族自治區法制辦發布消息稱，全區行政執法人員專項清理行動中，兩萬多人被清出執法隊伍，行政執法人員不再有“臨時工”。

自2016年3月15日至今年1月，山東省對行政執法人員進行了專項清理，共清理不符合條件的行政執法人員3萬多人。同時明確，凡未經審核確認的行政執法人員，一律不得從事行政執法活動。

與專項清理行動相比，《河南省行政執法證件管理辦法》因為將取消“臨時工”行政執法權納入法治軌道，而備受輿論關注。

立法明確“臨時工”法律地位

在專家看來，河南省取消“臨時工”行政執法權的做法，是對現行法律的進一步明確——“臨時工”沒有執法權。

“執行國家法律的人員沒有‘臨時工’,換句話說，‘臨時工’沒有法律地位、沒有執法權。”王磊指出。

在黃锫看來，“臨時工”雖然能解決執法資源與執法任務不匹配的問題，但也因為沒有執法權而處于一個尷尬的境地。因此，對于“臨時工”的管理，也不能“一刀切”。

“‘一刀切’禁止‘臨時工’參與任何執法活動，會與執法實際沖突，最終可能變成陽奉陰違的一紙空文。應仔細研究執法過程，禁止‘臨時工’參與直接影響社會主體權益的執法活動，如處罰、強制等。但是對于其他對權益沒有直接重大影響的執法活動，如巡查發現違法行為、貼處罰告知書等，可以聘用‘臨時工’,但應建立相應的制度，由正式執法人員對其嚴格監管，一旦出現違法執法，應承擔相應責任。”黃锫建議。

浙江財經大學法學院副教授李春燕指出，“臨時工”之所以屢屢進入公眾視野，主要存在兩方面原因：執法資源不足，使得行政執法單位不得不使用“臨時工”；所屬行政機關和執法人員怕承擔法律責任，提前想好退路。

李春燕認為，對于“臨時工”的管理，也要從這兩方面入手：一方面，科學確定執法人員的編制數量；另一方面，加強教育，使執法人員明確，根據現行法律法規，只有因故意或重大過失導致行政違法，才會被追究法律責任，消除他們的顧慮。

“此外，必須重申，‘臨時工’執法，所屬行政機關也要承擔法律責任。”李春燕強調。

專家指出，制度的建立與健全，離不開法律的保駕護航。

政府管理的范圍和內容，多而不精；政府組織機構內部管理人員占用編制多，一線、基層執法人員占用編制少；編制管理計劃性強，對執法一線的編制需求遠遠無法滿足；有編制人員的懶政、推諉……西南石油大學法學院講師李文海認為，“臨時工”執法背后的問題，實則是行政組織法、組織機構改革、執法體制改革等方面的問題。

“立法杜絕‘臨時工’,必須同時完善組織法、深化組織機構改革、執法體制改革，完善社會治理結構，明確真正需要由政府規制的行政任務，精簡非執法和服務的機構人員，充實一線、基層執法人員，嚴格執法責任，強化執法能力。”李文海在接受記者采訪時建議。

史全增指出，“臨時工”同行政機關之間屬于行政協助的關系，也就是說，“臨時工”同行政機關之間一般具有直接或間接的隸屬關系，且大多在行政執法人員的直接指揮監督下參與執法活動，為行政機關實施準備性和執行性的行政活動。

史全增建議，在相關法律中明確規定“臨時工”具有行政助手的法律地位，并確定其職責范圍，從而為“臨時工”參與行政執法活動提供組織法上的依據，并給予合理規制。

“應在法律和需要之間加以平衡，明確編制外工作人員的法律地位，確立他們和在編執法人員之間的法律關系、法律責任。同時，對非在編人員的招聘、培訓、指導、考核、解聘等作出明確規定。”王磊認為，有必要通過立法明確“臨時工”的法律地位，來解決現實需求與法律規定之間的矛盾。(應被采訪者要求，李軍為化名)