最高立法機(jī)關(guān)如何查糾“問(wèn)題法規(guī)”？——國(guó)家憲法日看規(guī)范性文件“體檢”

新華社北京１２月４日電 題：最高立法機(jī)關(guān)如何查糾“問(wèn)題法規(guī)”？——國(guó)家憲法日看規(guī)范性文件“體檢”

新華社記者 陳菲、楊維漢、熊豐

地方著名商標(biāo)認(rèn)定保護(hù)、附條件逮捕……這些規(guī)定出自不同層級(jí)的規(guī)范性文件，因不符合憲法法律的精神或規(guī)定，侵害了公眾權(quán)益，存在“問(wèn)題”，被全國(guó)人大常委會(huì)啟動(dòng)備案審查程序“叫停”。

對(duì)規(guī)范性文件開(kāi)展備案審查，是憲法法律賦予人大的一項(xiàng)重要監(jiān)督職權(quán)，是保障憲法法律實(shí)施、維護(hù)國(guó)家法制統(tǒng)一的重要舉措。新華社記者從全國(guó)人大常委會(huì)法工委了解到，近５年來(lái)規(guī)范性文件備案審查工作取得積極成效，一批“問(wèn)題法規(guī)”得到糾正和撤銷，有效維護(hù)了國(guó)家法制統(tǒng)一。

在第四個(gè)國(guó)家憲法日到來(lái)之際，讓我們共同來(lái)關(guān)注這些規(guī)范性文件的“體檢”情況，參與立法監(jiān)督。

查擺問(wèn)題：規(guī)范性文件不能“加碼”“放水”

當(dāng)律師苗永軍得知自己的信撬動(dòng)了最高立法機(jī)關(guān)啟動(dòng)備案審查程序，實(shí)施多年的“附條件逮捕”制度停止執(zhí)行時(shí)，激動(dòng)的心情溢于言表：“這可能是我這輩子做的最有意義的一件事了。”

３年前，在為一起刑事案件辯護(hù)過(guò)程中，苗永軍發(fā)現(xiàn)檢察機(jī)關(guān)實(shí)施的“附條件逮捕”出自最高人民檢察院的司法解釋性質(zhì)文件，而刑事訴訟法中并沒(méi)有這樣的規(guī)定。“我想到，這個(gè)文件是不是存在違憲違法問(wèn)題。”苗永軍對(duì)記者說(shuō)。

在查閱了相關(guān)資料和專家學(xué)者的文章后，苗永軍抱著試一試的心態(tài)，以案件當(dāng)事人名義向全國(guó)人大常委會(huì)法制工作委員會(huì)寄去了信函，提出了對(duì)兩份司法文件的審查建議。

原以為信會(huì)石沉大海，但讓苗永軍沒(méi)想到的是，法工委居然很快啟動(dòng)了審查程序。經(jīng)過(guò)認(rèn)真審查研究，法工委向最高檢提交了審查研究意見(jiàn)，“附條件逮捕”制度最終停止執(zhí)行。

這只是法工委通過(guò)備案審查糾正“問(wèn)題法規(guī)”的一起典型事例。２０１３年至２０１７年５年里，法工委共對(duì)１２１件行政法規(guī)、１２５件司法解釋進(jìn)行了主動(dòng)審查，對(duì)１４９６件公民、組織提出的審查建議進(jìn)行了被動(dòng)審查，并對(duì)上千件地方性法規(guī)進(jìn)行了有重點(diǎn)的專項(xiàng)審查研究。

“審查發(fā)現(xiàn)，我國(guó)行政法規(guī)、地方性法規(guī)、司法解釋等規(guī)范性文件的制定工作不斷規(guī)范，質(zhì)量不斷提高，但超越立法權(quán)限、突破上位法規(guī)定等現(xiàn)象仍然時(shí)有發(fā)生。”全國(guó)人大常委會(huì)法工委法規(guī)備案審查室主任梁鷹說(shuō)。

梁鷹指出，有的對(duì)明顯不在自身權(quán)限范圍內(nèi)的事項(xiàng)作出規(guī)定；有的增設(shè)或者改變行政許可、行政處罰、行政強(qiáng)制，“加碼”“放水”等情況不同程度存在；有的對(duì)公民、組織減損權(quán)利、增加義務(wù)，或者為部門(mén)擴(kuò)充權(quán)力、減少職責(zé)；還有的沒(méi)有根據(jù)法律修改及時(shí)進(jìn)行清理等，這些都與法律的規(guī)定不一致。還有的地方出臺(tái)“雷人法規(guī)”，損害法律尊嚴(yán)。

今年１１月，一些關(guān)于著名商標(biāo)的地方性法規(guī)因違反我國(guó)商標(biāo)法立法宗旨、有違市場(chǎng)公平競(jìng)爭(zhēng)被全國(guó)人大常委會(huì)法工委要求全面清理。今年９月，廣東、云南、江西、海南、福建５個(gè)地方的人口與計(jì)劃生育法規(guī)中，因規(guī)定“超生即辭退”被法工委叫停。

“我們國(guó)家是一元多級(jí)的立法，制定過(guò)程中就可能出現(xiàn)跟憲法法律相抵觸和不一致的地方。為了確保國(guó)家法制的統(tǒng)一，必須建立完善的備案審查制度。”中國(guó)政法大學(xué)副校長(zhǎng)馬懷德說(shuō)。

中國(guó)政法大學(xué)法學(xué)院副院長(zhǎng)焦洪昌也指出，“規(guī)范性文件在制定過(guò)程中不能‘加碼’也不能‘放水’，否則就會(huì)對(duì)社會(huì)造成很大影響，必須在制定前和出臺(tái)后加強(qiáng)審查，提高立法質(zhì)量。”

公眾參與：致信立法機(jī)關(guān)提出審查建議熱情高

前不久，在上海大學(xué)讀研究生的銀文收到了來(lái)自全國(guó)人大常委會(huì)法工委的復(fù)函，信中說(shuō)：銀文等同志，你們提出的對(duì)《重慶市著名商標(biāo)認(rèn)定和保護(hù)條例》等有關(guān)著名商標(biāo)地方性法規(guī)進(jìn)行審查的建議收悉。

這封復(fù)函告知了銀文審查建議的辦理過(guò)程，要求有關(guān)地方人大常委會(huì)對(duì)著名商標(biāo)制度的地方性法規(guī)進(jìn)行清理并適時(shí)廢止，最后還特別提到“感謝你們對(duì)國(guó)家立法工作的關(guān)心和支持。”

“對(duì)于備案審查，以前的認(rèn)知還一直停留在課本上，沒(méi)想到有一天我們能通過(guò)它推進(jìn)一個(gè)制度變革，更沒(méi)想到，會(huì)推進(jìn)得這么快。”捧著復(fù)函，銀文感受到一種溫暖。

隨著備案審查制度逐漸走入公眾視野，公眾參與立法監(jiān)督的積極性也在不斷提高，提出審查建議的數(shù)量逐漸增多，在糾正和撤銷違憲違法的規(guī)范性文件過(guò)程中發(fā)揮著重要作用。

統(tǒng)計(jì)顯示，２０１３年至２０１７年，全國(guó)人大常委會(huì)共接收公民、組織提出的各類審查建議１４９６件。這些建議涉及的規(guī)范性文件中，制定機(jī)關(guān)層級(jí)有高有低，內(nèi)容涵蓋了經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化、司法等多個(gè)領(lǐng)域。

“公眾正逐漸認(rèn)識(shí)到，向有權(quán)審查的機(jī)關(guān)提出審查建議，是參與國(guó)家政治生活和尋求自身權(quán)利救濟(jì)的一種重要途徑。”梁鷹說(shuō)。

對(duì)公民和組織提出的審查建議要“件件有處理、有結(jié)果、有回應(yīng)”——全國(guó)人大常委會(huì)對(duì)備案審查工作的要求更加清晰。

據(jù)介紹，法工委對(duì)收到的審查建議堅(jiān)持逐一認(rèn)真研究，建立和完善了函告制定機(jī)關(guān)并聽(tīng)取意見(jiàn)、征求有關(guān)部門(mén)和有關(guān)方面意見(jiàn)、實(shí)地調(diào)研、向?qū)彶榻ㄗh人反饋等方面的工作機(jī)制，不斷加強(qiáng)監(jiān)督糾正力度。

“隨著備案審查制度作用不斷顯現(xiàn)，公民、組織運(yùn)用法治思維和法治方式理性表達(dá)訴求，積極參與立法監(jiān)督的情況將會(huì)越來(lái)越多。”梁鷹說(shuō)，全國(guó)人大常委會(huì)法工委將不斷完善工作機(jī)制，充分保障立法法、監(jiān)督法賦予公民、組織提出規(guī)范性文件違憲違法審查建議的權(quán)利。

猛藥實(shí)招：有件必備、有備必審、有錯(cuò)必糾

隨著全面依法治國(guó)深入推進(jìn)，尤其是賦予設(shè)區(qū)的市地方立法權(quán)后，我國(guó)立法主體數(shù)量大幅增加，地方性法規(guī)的數(shù)量也將大大增加，備案審查工作面臨更大挑戰(zhàn)。

“按照‘有件必備、有備必審、有錯(cuò)必糾’的要求，我們對(duì)‘一府兩院’報(bào)備的行政法規(guī)、司法解釋，堅(jiān)持逐件、逐條進(jìn)行主動(dòng)審查研究。”梁鷹說(shuō)。

今年１月１日起，法工委開(kāi)始對(duì)地方人大常委會(huì)報(bào)送備案的地方性法規(guī)進(jìn)行逐件審查研究。２０１７年度共對(duì)１４件行政法規(guī)、１７件司法解釋、１５０多件地方性法規(guī)進(jìn)行主動(dòng)審查。

同時(shí)，梁鷹坦言在工作機(jī)制上，備案審查制度剛性不足，約束力不強(qiáng)，“有備必審、有錯(cuò)必糾”還有待進(jìn)一步落實(shí)。在審查標(biāo)準(zhǔn)上，如何準(zhǔn)確理解把握合憲性、合法性標(biāo)準(zhǔn)也尚需探索。

黨的十九大報(bào)告明確提出，加強(qiáng)憲法實(shí)施和監(jiān)督，推進(jìn)合憲性審查工作，維護(hù)憲法權(quán)威。馬懷德說(shuō)：“合憲性審查，就是對(duì)法律法規(guī)規(guī)章等是否與憲法相抵觸進(jìn)行的審查。這項(xiàng)工作很重要，需要有具體的制度安排和程序保障，才能順利開(kāi)展。”

據(jù)了解，全國(guó)人大常委會(huì)法工委將制定統(tǒng)一的備案審查工作規(guī)范，細(xì)化立法法、監(jiān)督法的有關(guān)規(guī)定，明確備案范圍，細(xì)化審查標(biāo)準(zhǔn)，強(qiáng)化制度剛性，建立健全函詢、約談、通報(bào)、糾正等工作機(jī)制。同時(shí)，還將借助電子報(bào)備手段，規(guī)范報(bào)送備案行為，督促制定機(jī)關(guān)依法、及時(shí)、全額報(bào)送備案，做到應(yīng)備盡備。

“我們將加強(qiáng)與制定機(jī)關(guān)之間的溝通協(xié)商，加大督促力度，對(duì)于存在違憲違法違規(guī)問(wèn)題的，堅(jiān)決予以糾正，防止久拖不決，切實(shí)增強(qiáng)監(jiān)督實(shí)效，維護(hù)國(guó)家法制統(tǒng)一和公民、組織的合法權(quán)益。”梁鷹表示。