銳利的武器 有效的保障——寫在《上海合作組織反極端主義公約》簽署一周年之際

2017年6月9日，在哈薩克斯坦首都阿斯塔納召開的上海合作組織成員國元首理事會第十七次會議上，各國元首簽署了《上海合作組織反極端主義公約》（以下稱《反極端主義公約》）。這是一份歷史性的法律文件，使成員國間打擊“三股勢力”的國際合作法律體系更加完備，為成員國間加強合作、維護國家安全和人民群眾生命財產安全提供了法律的銳利武器和有效保障。

制定《反極端主義公約》是習近平主席2014年在塔吉克斯坦首都杜尚別舉行的上海合作組織成員國元首理事會第十四次會議上提出的重要倡議。各成員國元首很快就此達成高度共識并于2015年在俄羅斯烏法舉行的上海合作組織成員國元首理事會第十五次會議上批準制定一部國際法文件。此后在我國政府的大力推動協調下，經各成員國共同努力，歷時兩年最終形成了國際上政府間第一個專門針對極端主義的重要法律文件。

《反極端主義公約》從治本的角度進一步完善了上海合作組織與“三股勢力”斗爭的法律體系。2001年6月15日，上海合作組織剛剛成立，各國元首就簽署了《打擊恐怖主義、分裂主義和極端主義上海公約》。2005年7月5日，各國元首在阿斯塔納舉行的上海合作組織成員國元首理事會第五次會議上又簽署了《上海合作組織成員國合作打擊恐怖主義、分裂主義和極端主義構想》。2009年6月16日，各國元首在俄羅斯葉卡捷琳堡舉行的上海合作組織成員國元首理事會第九次會議上簽署了《上海合作組織反恐怖主義公約》。隨后2015年7月10日，各國元首在俄羅斯烏法峰會上又簽署了《上海合作組織成員國打擊恐怖主義、分裂主義和極端主義2016年至2018年合作綱要》。《反極端主義公約》與上述相關法律文件共同形成了一個完整的體系，為上海合作組織成員國共同打擊“三股勢力”提供了堅實的法律基礎。

在上海合作組織各成員國內，極端主義、恐怖主義和分裂主義既有著各具特征的突出表現，又相互交織，形成一體。而極端主義更具基礎性，是滋生后兩者的溫床。從這個意義上講，鏟除極端主義在打擊“三股勢力”的斗爭中，更具治本的意義。同時，對極端主義的斗爭在國際上有著不同的認識和爭議，影響著斗爭的開展。聯合國就此經過十幾年的努力，仍未就此形成國際認可的專門法律文件。《反極端主義公約》從打擊“三股勢力”的迫切需要出發，根據成員國和國際社會的現實情況，在統一認識的基礎上，有針對性地研擬制定了一系列新的專門有效措施，將成員國間的合作推向了一個新的高度。

《反極端主義公約》共35條，主要形成了7個方面新的重要舉措。

一是第一次在地區政府間國際法的文件中，明確界定了極端主義及反極端主義的內涵和范圍。公約指出，極端主義包括了“使用暴力和其他違法活動作為解決政治、社會、種族、民族和宗教沖突的主要手段的意識形態和實際活動”。從意識形態和實際活動兩個方面，科學界定了“極端主義”的內涵，為確定反極端主義斗爭內容，有效開展反極端主義斗爭奠定了堅實基礎，也清除了某些國家片面鼓吹“言論自由”而造成的某種程度的思想混亂和實際斗爭中的負面影響。

二是進一步強調了開展反極端主義國際合作中必須嚴格遵守的原則要求。開展國際合作，必然涉及許多權利、責任和義務。公約規定行使權利和履行義務時，各方應當遵守主權平等、領土完整和互不干涉內政原則。這是開展國際合作的前提。只有堅持這一原則，合作才能深入持久健康發展。同時表明了對某些國家借反恐干涉別國內政，推行霸權主義惡劣行徑堅決反對的鮮明態度。

三是對極端主義非法犯罪活動的司法管轄權做了明確規定。公約既明確了簽約各方在合作共同打擊非法犯罪活動時的責任權利，也明確了司法管轄權出現爭議時的解決辦法。這是開展國際合作的基礎。既有利于責任落實，又能夠及時處置合作過程中出現的意見分歧，提高合作效率，是公約一大突出亮點。

四是提出了簽約國對極端主義非法犯罪活動追責的明確要求，使國際法與各國國內立法有效銜接。公約明確要求簽約國應當采取必要的國內立法措施，追究極端主義非法犯罪活動的責任。包括要求依法追究涉及極端主義非法犯罪活動法人的責任，使國際法與簽約國國內法形成一個完整的整體。

五是明確提出了可適用引渡、移管和司法協助措施的要求，為打擊處置極端主義非法犯罪活動提供了有效的手段。引渡、移管和司法協助不是簡單事務性措施，涉及國家主權、司法主權，有著高度的政治敏感性。公約突出重點，突破了難點，為各簽約國合作共同打擊極端主義非法犯罪活動提供了有力支持。

六是明確了情報合作授權和要求，有力保障了簽約國情報合作的深入開展。開展情報合作是國際合作深化的標志，也是共同打擊極端主義、掌握斗爭主動權的需要。情報合作事關各國國家安全利益，只有授權才能進行。公約明確規定“為打擊極端主義，各方主管機關可主動或者根據請求相互提供涉及本公約有關問題的情報”。有了公約的規定，各簽約國間情報合作就有了法律保障。深化情報合作，斗爭就能掌握主動權。

七是根據斗爭要求，明確了“請求”的內涵和要求，對提高合作效率，提供了有力的法律措施。公約明確規定“針對實施本公約所出現的任何問題和情形提出的請求，各方主管機關應予執行”。這既給“請求”確定了明確的內涵，又對其執行做出了有力度的保證?！罢埱蟆鄙婕暗拿婧軓V，既包括對犯罪嫌疑人的協查、協辦，也包括對罪犯財產資金的凍結、查封、處置，特別是明確了在合作開展偵查過程中“經被請求方主管機關同意，可以派人進入被請求方境內參加對涉嫌或被指控實施犯罪人的偵查”更是很有力度的措施。

《反極端主義公約》簽署一年以來，上合組織各成員國間合作力度進一步加深，打擊“三股勢力”斗爭成果進一步擴大，在應對“三股勢力”挑戰、維護地區國家安全和人民群眾生命財產安全領域取得了長足的進展。但“三股勢力”的存在發展有著復雜的原因。從總體上看，當前國際恐怖主義活動形勢依然嚴峻，“三股勢力”活動依然猖獗，標本兼治打擊“三股勢力”斗爭任重道遠。特別是我們在推動“一帶一路”倡議落實的過程中，反“三股勢力”的斗爭十分艱巨。我們一定要保持清醒頭腦，有效運用上合組織這一地區性新型國際組織的優勢，有效發揮上合組織所形成的各項特有的國際法威力，在推動反極端主義公約各簽約國盡快全部完成相應后續法定程序的同時，繼續依法深化打擊“三股勢力”的斗爭，為確保地區國家的安全和發展利益，為人類命運共同體的建設，為實現中華民族偉大復興的宏偉目標而不懈努力。