上級不配合，基層敢主動創新？八大難點致基層治理低效

編者按

一段時間以來，中央整治基層形式主義、官僚主義，出臺了一系列重要文件，施行了一系列實招硬舉，為基層減負松綁，收到一定成效。與此同時，還應看到，時下令基層治理運轉不暢、治理效能偏低的一些問題，尤其是治理體制機制方面的弊端，仍未得到有效解決，有的與形式主義、官僚主義等痼疾相交織，導致一些地方治理目標失準、治理手段失靈、治理效率失速。

基層治理中，有哪些“零件”不堪使用致使治理失準？有哪些“鏈條”傳導不暢致使治理失靈？又有哪些環節缺乏“潤滑”以致治理失速？半月談編輯部特別捕捉基層治理中的深層次矛盾，梳理出八大難點，為改變基層治理低效尋診把脈。

關鍵詞：履職空轉、目標錯位、中層梗阻、“非常”濫用

擔當走偏、彈性欠缺、結構倒懸、成本錯配

難點一履職空轉：看似人人經手，其實個個不管

在北方某省的一個鄉鎮，半月談記者看到一份關于鄉村振興的文件，文件附頁很厚，涉及中央、省里出臺的關于鄉村振興的政策。這份文件的批閱欄里寫著“請某某縣長、某局長閱”，每個人的名字上都只劃了一個圈。總共有10多個人圈閱，涉及農業、林業、財政等部門以及相關縣領導，但沒有一條具體意見。

當鎮里干部期待市里和縣里出臺具體實施意見的時候，等來的卻是帶著一堆圈的文件。“圈閱一大堆，意見沒一條。”基層干部認為，中央、省里的文件是指導性意見，統攬全局，不可能面面俱到。要想具體指導實踐，還得市里、縣里和省里具體部門針對不同情況，出臺具體的細則。

于是，基層干部向上級相關部門請示該如何做、能不能做的時候，得到的答復是“按相關政策規定辦”。受訪基層干部反映，如今，文來文往，文件批轉依舊，但有具體意見的少了，“看似人人經手，其實個個不管。”

基層干部認為，這種推來推去的事情，常常是比較棘手、政策邊界把握不清、權責界定不明的工作。有的時候，會議有傳達、工作有布置、事后有督查，但工作沒進展，事情沒解決。“個個都是‘二傳手’，沒有主攻手，‘空轉’背后潛藏風險。”一位基層干部說。

難點二目標錯位：上級看“單項成績”，基層要綜合考量

北方某鎮上有一家存在多年的企業。環保督查期間，這家企業被認為距離居民區太近，必須整改。為了落實整改意見，縣里要求鎮政府和鎮上的這家企業必須將周圍1.4公里范圍內的居民全部搬走，且規定了整改期限。

“1.4公里是10多年前根據過去的技術標準制定的要求，現在企業技術條件已遠勝當時，用老標準來要求現代科技條件下的企業，明顯不符合實際情況。而且，就幾個月的時間，要將周邊1萬多居民搬走，怎么可能？”該鎮黨委書記說。

為了滿足上級要求，這個鎮和企業只得簽訂搬遷承諾書。“不簽有什么辦法？如果不做出限定時間內把這些居民都搬走的承諾，企業年審就無法通過。老板都被逼哭了。”當地干部說。

基層干部認為，承諾算整改措施之一，上級部門拿到這個承諾就好交差。至于承諾里的內容是不是符合實際，能不能完成，則不在上級的考慮范圍。但對作出承諾的基層干部來說，如果承諾內容到時無法兌現，等待他們的就是問責。

對鎮里來說，其實更多考慮的是信訪穩定問題。“連補償方案都沒有，幾個月把1萬多名老百姓搬走，很容易有信訪維穩事件。有了上訪的，被問責的還是鄉鎮干部。”鎮黨委書記說。

受訪基層干部認為，部分上級部門或領導只考慮自己的單項工作，要求太教條、唯上不唯實，以及上下級有效溝通互動不足等，是導致出現這種現象的原因。

一名鄉鎮干部說，有的上級部門看到周邊其他地方類似的工作做完了，就要求我們也必須做完，卻不關心實際情況如何。“為啥別的鄉鎮能做，你不能做？做不好就是能力不足。”其實，其他地方也許同樣為難，也扛著風險，甚至只是變通一下應付差事。

難點三中層梗阻：上面事情往下甩，下面問題對上瞞

去年，為抓好交通運輸安全，中部某省整治車輛超載問題。初衷本來是好的，但工作一級一級往下傳達，卻變了味。作為職能部門的縣市公路局本應到一線部署安排，但在部分縣，卻完全變成了鄉鎮一級的事情。

某鎮黨委書記告訴半月談記者，工作布置后，縣公路局一位領導打來電話，要求鄉鎮設點攔車檢查。鎮黨委書記試探著問：“鄉鎮沒有上路執法權，請問公路局能不能派人過來？你們來了名正言順執法，我們全力配合。”不料，對方的回答簡單粗暴：“這是上面布置的工作，我已經傳達給你們了，我們忙不過來，你們自己搞定。”

結果，鄉鎮干部硬著頭皮上路執法。有司機質疑他們沒有執法權，不讓攔車和檢查，雙方起了爭執。司機拍視頻發到網上，產生負面輿情，縣里追責下來，受處罰的是鄉鎮干部，本應承擔牽頭責任的公路局干部，反而平安無虞。

在南方某貧困縣的產業扶貧過程中，部分鄉鎮向縣里和市里反映，產業扶貧推進存在難以克服的困難，如果不顧客觀實際強推硬上，可能導致產業發展失敗或者產業過剩，建議向省、中央層面反映并調整思路。但是縣和市里相關職能部門認為，在各地積極宣傳成績的背景下，自己去反映困難和問題，會對地方和自身帶來負面影響，因此決定不往上反映。

基層干部認為，原本縣市一級擁有更多的行政資源，應當積極參與到各項具體工作中，但有的地方把任務全部往下推；下級有困難有問題，本應往上反映，但基于對自身政績的考量，縣市一級往往都選擇性上報，有時甚至大事小報或瞞報。這導致本來應當是牽頭協助基層解決問題、幫助上級及時了解基層困難的中間層，成了“隔絕層”“梗阻層”。一些問題由此長期得不到解決，非常容易形成“堰塞湖”，對穩定和發展帶來較大影響。

難點四“非常”濫用：非常反常，卻成了日常

“如果一周讓我休息一天，能夠陪陪家人，處理點自己的事，我的幸福指數能提高60%。”一名80后鎮黨委書記告訴半月談記者，今年清明節，他所在的鎮全員防火沒有放假，節后上面又布置了一個“百日攻堅”活動，他們白天干活、晚上調度，連續一周多沒有回家。

除了加班成為常態，在基層，還有很多非常手段、非常方式常態化的現象。如：“非法施政”常態化，在沒有執法權的情況下，基層干部長期充當著拆違、治污“排頭兵”的角色，不少鄉鎮被告敗訴后仍不得不堅持“非法施政”。

還有一些地方患上了“亮點依賴癥”“創新強迫癥”，認為日常工作干得再好也是應該，非要玩點“花活兒”才算成績，投入大量人力和資源，不僅加大了基層負擔，還可能忽視了主業和日常工作，引發群眾不滿。

“非常反常，成了日常”的背后，往往存在治理評價標準的走偏和反常。在有的地方，加班成為常態，并不是活多得干不過來，而是領導認為這樣才算認真工作。有的基層干部疲于應付領導的“創新期待”，整天琢磨怎么“造典型”“樹樣板”，原本應為百姓服務的普普通通的日常工作，屢次被要求“創新出彩”，陷入“創新陷阱”。

一位鄉鎮干部舉例說，上面讓搞農村人居環境整治，本來應該各村齊頭并進，可是有的鄉鎮把有限的資金、資源集中包裝一兩個村，其他村不管不問。縣里非但沒有批評這個鄉鎮，反而頻頻領著上級單位到包裝的“花瓶村”觀摩，對該鄉鎮的工作高度肯定，那些整體推進“正常干活兒”的鄉鎮卻備受冷落。

難點五擔當走偏：做官有一套，做事缺辦法

中部某市去年開展黃標車治理，本是一件大好事，但上頭出臺的文件要求當年全部清理完畢，不然績效考核排名扣分，最后演變成為一半以上的黃標車被假治理的鬧劇。

半月談記者從部分縣區了解到，這份文件完全是上級部門不考慮實際情況和鄉土人情，不進行深入調研和聽取基層情況，在辦公室里憑借想象的美好愿望制定的。部分基層干部反映情況，希望能夠調整，給予基層一定彈性，但上級最終沒有聽取這些來自基層的意見建議。

最終，為了完成任務，部分基層不得不直接讓交警隊注銷車輛，但車子實際上還在路上跑，成為黑車。而且，當地已經發生黑車出車禍事件，傷者無法得到合理賠償，肇事者無法使用保險，因而變相成為政府掏腰包補償。

多地干部認為，長期以來，基于我國的行政體制，上級政府較多利用各種體制內的責任書、考核目標形式，對下一級政府進行考核，而下對上、社會公眾對政府評價的機制性約束、激勵卻很少。在“對上負責”的責任體系下，治理中出現偏向做官邏輯而非做事邏輯也就見怪不怪了。

中部某市推進產業扶貧，市領導要求加強典型示范引領，到了縣里，領導就要求相關部門和鄉鎮盡快做出成果，打造成典型。具體實施的干部叫苦連天：“表面看起來光鮮亮麗，有這個經驗，有那個創新，其實更多是拿錢堆出來的，不具可復制可推廣性。”

最終，縣領導來走馬觀花調研，舉全縣之力，重點、重金打造的幾個“盆景”自然得到首肯。但基層干部反映，只要資金不再投入，這個所謂的產業扶貧典型很可能難以持續，留下一堆爛攤子。

多地基層干部還反映，工作做得好不好，能不能提拔，常常是上級說了算，因此部分地方抓鄉村振興、美麗鄉村、環境整治、空心村整治等工作，都是投入重金打造盆景典型，領導來視察時看了滿意即可，其實面上的情況改觀并不大。

難點六彈性欠缺：上級不配合，基層哪敢主動創新

“算下來，我們鎮的工作人員有7種不同的身份，編外人員占大多數，且是鄉鎮工作的主力。”東部某鎮黨委書記說。但這些人由于身份問題，無法在職務職級上得到晉升，一樣的辛苦，卻不一樣的待遇，很多人看不到希望，沒有工作熱情。

為了調動他們的積極性，這個鄉鎮打算成立一個類似鎮辦企業的公司，把他們都放到公司里去，優先讓這個公司承擔鎮上的水利工程、農田整治、綠化、城鎮建設等工作。“反正鄉鎮要雇人干這些活兒，給他們成立了公司，就可以優先雇他們。公司有了收入，可以提高這部分人的收入，調動他們的積極性。”該鎮黨委書記說。

于是，這名鎮黨委書記向縣里匯報，不僅沒有得到批準，反而招來責備。理由是“縣里所有鄉鎮都沒有這樣的先例”。令鄉鎮干部不解的是，縣里好幾個局都有這樣的公司，一些街道社區也有這樣的公司，為什么鄉鎮不能有？

受訪基層干部反映，隨著社會轉型加快，新問題不斷出現，基層治理勢必要打破一些條條框框的限制。但這種創新在實踐中進展困難：當向上級請示時，上級未置可否；一旦出了問題，上級可能就要問責。沒有上級的配合，不少基層干部逐漸失去探索創新的積極性。

在北方某省的農村改廁工作中，一開始是“一刀切”，要求全部采用雙甕腳踏式充水廁所。但是，有的農村改用水桶沖廁會更切合實際。“唯實不唯上，就會被問責。”一名鄉鎮干部說，由于不切實際，改廁工作很難推進，直到這個省的省級領導了解情況后，把“一刀切”的標準改了，這項工作才更順暢地開展。

難點七結構倒懸：出點子的多，抓落實的少

“不妨梳理一下，鄉鎮一共有多少活兒，像列政府職能一樣搞個目錄，看看就目前的人員編制能不能干完？”一名縣領導說，干不完，上級又硬壓，無奈之下只好搞形式應付。

一名鄉鎮副鄉長告訴半月談記者，他一個人擔負著農業、水利、林業、農村環境整治、防火、防汛、道路兩邊林帶治理、氣象、農業統計報表、養殖廠監管、動物防疫、非洲豬瘟防控、包村信訪穩定等活兒。

“有的看似小活，比如統計報表，實際耗費的精力非常大。”該副鄉長說，這些活兒對應著上級農業農村、氣象、信訪、生態環境等10多個部門，這些部門級別越高人員越多，且都是“出點子的”，只有到了鄉鎮才是“抓落實的”。每個部門都向他提要求、要結果，忙不過來只能是各種應付。

他們鄉鎮雖然還有3個農口的自籌自支臨時工，有時候可統籌做一些工作，但相對于繁重的任務來說杯水車薪。在那些沒有自籌自支工作人員的鄉鎮，落實情況更是糟糕。

不少基層干部反映，當前，治理結構倒金字塔，上面布置工作的多、提要求的多、督查監管的多，而到了基層，往往很多工作壓在一個人頭上。這種治理結構導致很多問題，也直接催生了基層形式主義。

采訪中，一位鄉黨委書記告訴半月談記者，一次，他接到上級領導布置的一個根本不可能在規定時間完成的任務，無奈之下，他只好批給副鄉長去做。

時限到后，副鄉長匯報說，任務完成了。“我干了這么多年鄉鎮工作還不知道？這任務是不可能完成的，但是我也不能去查，查出沒完成反而‘套’住了我，只能是順水推舟，轉頭也給上級匯報工作完成了。”這位鄉黨委書記說。

難點八成本錯配：高負荷強運轉，催生無成就感的疲態

一邊是基層治理空轉，一邊是基層干部超負荷運轉，當下治理成本錯配在基層干部的日常工作中體現得格外明顯。

盡管中央一再給鄉鎮減負，一名鎮長仍然形容自己每天處于“六多”狀態：積壓事情多、新增任務多、文件多、督查多、會議多、加班多，只有約五分之一時間在干實事，其他時間都在開會、寫匯報材料、迎接督查等。他說，“每天起床就會發現各種事情、各種壓力撲面而來。到晚上睡前總結，發現辛苦一天，意義并不大，迷茫和挫敗感很強。”

鄉鎮干部為啥這么忙？鄉鎮工作為啥這么累？部分專家認為，在我國加快發展的背景下，脫貧攻堅、鄉村振興、環境整治、風險防控等一系列工作都越來越受重視，也反映了政府對群眾日益增多的訴求的積極回應，各級黨員干部確實都承擔了越來越大的工作量。

但是，部分工作量完全是可以避免的，有的治理成本是重復和無效的，原因在于其背后各種考核、檢查、驗收、調研設置安排不科學。同時，也存在層層推責導致任務下沉，多頭考核、政出多門、神仙打架導致的工作重復和無效低效工作等原因。

武陵山區一名鎮黨委書記認為，人少、事多、能力欠缺只是一方面的原因，政策、機制、輿論環境等是更深層次的原因。基層干部常常不是怕辛苦，而是怕辛苦之后還沒有價值感、成就感，還得不到群眾的認可。