“副局長洗澡未接電話被處分”，是問責(zé)泛化嗎？

9月4日，新修訂的《中國共產(chǎn)黨問責(zé)條例》（以下簡(jiǎn)稱《條例》）全文公布。修訂后的《條例》共27條，比2016年7月實(shí)施的《條例》的13條，條款翻了一番還要多，內(nèi)容上作了大幅度的豐富。那么，新修訂《條例》有哪些亮點(diǎn)呢？

問責(zé)是追究全面從嚴(yán)治黨方面的主體責(zé)任、監(jiān)督責(zé)任、領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任，追究直接責(zé)任不是《條例》所指的“問責(zé)”

新修訂的《條例》一公布，便引發(fā)了多家媒體關(guān)注。有媒體稱，個(gè)別地方、部門在實(shí)踐中出現(xiàn)問責(zé)泛化、濫用等問題，典型的案例便是“副局長洗澡未接電話被處分”一事。2018年8月23日晚，安徽省巡查組4次撥打全椒縣農(nóng)村公路局扶貧干部張偉手機(jī)，后者因洗澡未接聽電話，被給予黨內(nèi)警告處分。此事一經(jīng)曝光，立刻引發(fā)熱議，有網(wǎng)友認(rèn)為張偉委屈。同年11月，全椒縣委復(fù)查后認(rèn)為，原處分決定定性不準(zhǔn)確，處理不恰當(dāng)，決定撤銷該處分。

這其實(shí)是有關(guān)媒體對(duì)《條例》所指“問責(zé)”概念混淆的結(jié)果。首先，《條例》的全稱是《中國共產(chǎn)黨問責(zé)條例》，也就是說這是一部黨內(nèi)法規(guī)，《條例》針對(duì)的“責(zé)任”聚焦的是與全面從嚴(yán)治黨有關(guān)的責(zé)任，并非泛指所有的“責(zé)任”。《條例》明確規(guī)定，“追究在黨的建設(shè)、黨的事業(yè)中失職失責(zé)黨組織和黨的領(lǐng)導(dǎo)干部的主體責(zé)任、監(jiān)督責(zé)任、領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任”，這些都是間接責(zé)任，而非直接責(zé)任。

在上述案例中，扶貧干部張偉因洗澡未接電話受到的是紀(jì)律處分，他對(duì)自己的行為承擔(dān)直接責(zé)任，有關(guān)部門對(duì)其進(jìn)行處分和撤銷處分都不是因?yàn)樗诼男兄黧w責(zé)任、監(jiān)督責(zé)任或領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任中存在失職失責(zé)行為，因此這個(gè)案例中不存在《條例》所規(guī)定的問責(zé)情形，這不能稱作“問責(zé)泛化”，而應(yīng)該是執(zhí)紀(jì)不當(dāng)。

那么，什么樣的情況叫“問責(zé)泛化”呢？還以上述案例為例，如果因?yàn)閺垈]有接手機(jī)，上級(jí)黨組織對(duì)其處理時(shí)，認(rèn)為該單位黨組織和領(lǐng)導(dǎo)履職履責(zé)不力，對(duì)其單位黨組織和領(lǐng)導(dǎo)進(jìn)行了問責(zé)，后來發(fā)現(xiàn)實(shí)際上該單位黨組織和領(lǐng)導(dǎo)并不存在失職失責(zé)行為，這樣的情形就可以被認(rèn)定為“問責(zé)泛化”。

有人可能要為被問責(zé)的黨組織和領(lǐng)導(dǎo)干部喊冤了：明明犯錯(cuò)的是下屬，為啥黨組織和領(lǐng)導(dǎo)要跟著背鍋？對(duì)此，《條例》第六條比起修訂前增加了一個(gè)定語：“在職責(zé)范圍內(nèi)”。也就是說，問責(zé)要本著“權(quán)責(zé)一致、錯(cuò)責(zé)相當(dāng)”的原則。比方說，如果發(fā)現(xiàn)某個(gè)錯(cuò)誤的決策是由黨組織集體作出的，這時(shí)候黨組織負(fù)有主體責(zé)任，應(yīng)當(dāng)對(duì)黨組織問責(zé)；同理，如果領(lǐng)導(dǎo)班子主要負(fù)責(zé)人和直接主管的班子成員對(duì)某個(gè)下屬自己犯的錯(cuò)誤毫不知情、不負(fù)領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任，則不在職責(zé)范圍內(nèi)，不應(yīng)當(dāng)問責(zé)。

值得注意的是，《條例》將原有的6大類問責(zé)情形修改為11大類，將原先黨的建設(shè)缺失方面情形細(xì)化為6大類，并增加了2類與群眾利益密切相關(guān)的問責(zé)情形。除了最后一條兜底條款外，每一類問責(zé)情形的最后都加了“產(chǎn)生惡劣影響”“造成嚴(yán)重后果”“造成重大損失”等詞語。也就是說，對(duì)間接責(zé)任的追究是以“行為+結(jié)果”來判定的，以防止問責(zé)泛化。

此外，為防止問責(zé)虛化，《條例》還專門規(guī)定，“對(duì)黨組織問責(zé)的，應(yīng)當(dāng)同時(shí)對(duì)該組織中負(fù)有責(zé)任的領(lǐng)導(dǎo)班子成員進(jìn)行問責(zé)”，確保問責(zé)落實(shí)到具體責(zé)任人。

根據(jù)問題性質(zhì)或工作需要，上級(jí)黨組織可以直接啟動(dòng)問責(zé)調(diào)查

問責(zé)的概念搞清后，下一步要弄清楚的就是問責(zé)的主體和對(duì)象。《條例》第四條明確，黨委（黨組）應(yīng)當(dāng)履行全面從嚴(yán)治黨主體責(zé)任；紀(jì)委應(yīng)當(dāng)履行監(jiān)督專責(zé)，協(xié)助同級(jí)黨委開展問責(zé)工作；黨的工作機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)依據(jù)職能履行監(jiān)督職責(zé)。也就是說，問責(zé)的主體是黨委（黨組）、紀(jì)委和黨的工作機(jī)關(guān)。而《條例》第五條則明確，問責(zé)對(duì)象是黨組織、黨的領(lǐng)導(dǎo)干部，重點(diǎn)是黨委（黨組）、黨的工作機(jī)關(guān)及其領(lǐng)導(dǎo)成員，紀(jì)委、紀(jì)委派駐（派出）機(jī)構(gòu)及其領(lǐng)導(dǎo)成員。

有人可能發(fā)現(xiàn)了，修訂前的《條例》的表述是“黨的工作部門”，怎么修訂后改為“黨的工作機(jī)關(guān)”了呢？原來，2017年3月施行的《中國共產(chǎn)黨工作機(jī)關(guān)條例（試行）》對(duì)此作了規(guī)范：“黨的工作機(jī)關(guān)是黨實(shí)施政治、思想和組織領(lǐng)導(dǎo)的政治機(jī)關(guān)，是落實(shí)黨中央和地方各級(jí)黨委決策部署，實(shí)施黨的領(lǐng)導(dǎo)、加強(qiáng)黨的建設(shè)、推進(jìn)黨的事業(yè)的執(zhí)行機(jī)關(guān)，主要包括辦公廳（室）、職能部門、辦事機(jī)構(gòu)和派出機(jī)關(guān)。”

為了強(qiáng)化上級(jí)黨組織對(duì)問責(zé)工作的領(lǐng)導(dǎo)和監(jiān)督，《條例》明確了紀(jì)委、黨的工作機(jī)關(guān)啟動(dòng)問責(zé)調(diào)查、作出問責(zé)決定等有關(guān)事項(xiàng)應(yīng)當(dāng)報(bào)經(jīng)同級(jí)黨委或者其主要負(fù)責(zé)人批準(zhǔn)的情形；同時(shí)規(guī)定，對(duì)于應(yīng)當(dāng)啟動(dòng)問責(zé)調(diào)查未及時(shí)啟動(dòng)的，上級(jí)黨組織應(yīng)當(dāng)責(zé)令有管理權(quán)限的黨組織啟動(dòng)，根據(jù)問題性質(zhì)或者工作需要，上級(jí)黨組織可以直接啟動(dòng)問責(zé)調(diào)查，也可以指定其他黨組織啟動(dòng)。

《條例》在第二十三條還特別規(guī)定，本條例所涉及的審批權(quán)限均指最低審批權(quán)限，工作中根據(jù)需要可以按照更高層級(jí)的審批權(quán)限報(bào)批。這意味著問責(zé)的主體不再局限于同級(jí)有管理權(quán)限的黨委（黨組）、紀(jì)委、黨的工作機(jī)關(guān)，如果上述問責(zé)主體沒有及時(shí)啟動(dòng)問責(zé)，上一級(jí)、兩級(jí)乃至更高級(jí)別的黨組織均有權(quán)限啟動(dòng)問責(zé)，或指定其他黨組織啟動(dòng)問責(zé)。這樣一來，對(duì)同級(jí)有管理權(quán)限的問責(zé)主體產(chǎn)生了更大的壓力，一旦不能及時(shí)啟動(dòng)問責(zé)，不但問責(zé)對(duì)象跑不了，連問責(zé)主體也一樣要被追責(zé)。

增加問責(zé)程序規(guī)定，啟動(dòng)問責(zé)調(diào)查應(yīng)組成調(diào)查組，調(diào)查對(duì)象應(yīng)在事實(shí)材料上簽署意見

據(jù)介紹，起草組在調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，缺乏對(duì)問責(zé)程序的詳細(xì)規(guī)定，是導(dǎo)致問責(zé)泛化的重要原因之一。此次修訂《條例》的一大亮點(diǎn)是增加了對(duì)問責(zé)程序的具體規(guī)定，從啟動(dòng)、調(diào)查、報(bào)告、審批、實(shí)施等各個(gè)環(huán)節(jié)對(duì)問責(zé)工作予以全面規(guī)范：?jiǎn)?dòng)調(diào)查后，應(yīng)當(dāng)組成調(diào)查組，依規(guī)依紀(jì)依法開展調(diào)查；查明調(diào)查對(duì)象失職失責(zé)問題后，調(diào)查組應(yīng)當(dāng)撰寫事實(shí)材料，與調(diào)查對(duì)象見面，聽取其陳述和申辯，并記錄在案；調(diào)查對(duì)象應(yīng)當(dāng)在事實(shí)材料上簽署意見，對(duì)簽署不同意見或者拒不簽署意見的，調(diào)查組應(yīng)當(dāng)作出說明或注明情況；調(diào)查工作結(jié)束后，調(diào)查組應(yīng)當(dāng)集體討論，形成調(diào)查報(bào)告，由調(diào)查組組長以及有關(guān)人員簽名后，履行審批程序。

值得注意的是，此次新修訂《條例》明確了問責(zé)對(duì)象申訴的權(quán)利及程序，規(guī)定對(duì)不應(yīng)當(dāng)問責(zé)、不精準(zhǔn)問責(zé)的，及時(shí)予以糾正；對(duì)濫用問責(zé)或者在問責(zé)工作中嚴(yán)重不負(fù)責(zé)任的應(yīng)當(dāng)嚴(yán)肅追究責(zé)任，也就是說，問責(zé)主體也有可能因?yàn)閱栘?zé)不力或問責(zé)不當(dāng)產(chǎn)生責(zé)任問題、成為問責(zé)對(duì)象。

實(shí)行終身問責(zé)，但對(duì)影響期滿、表現(xiàn)好的干部仍應(yīng)大膽提拔重用

長久以來，一些人存在一種誤解，認(rèn)為被問責(zé)了的干部就是被打入另冊(cè)、永不敘用了。對(duì)此，修訂后的《條例》作出明確規(guī)定：一方面堅(jiān)持失責(zé)必問、問責(zé)必嚴(yán)，該是誰的責(zé)任就問誰的責(zé)任，該追究到哪一級(jí)的責(zé)任就追究到哪一級(jí)，該問到什么程度就問到什么程度，該采取什么問責(zé)方式就采取什么問責(zé)方式，特別強(qiáng)調(diào)對(duì)失職失責(zé)性質(zhì)惡劣、后果嚴(yán)重的，實(shí)行終身問責(zé)，不論其責(zé)任人是否調(diào)離轉(zhuǎn)崗、提拔或者退休等，都應(yīng)當(dāng)嚴(yán)肅問責(zé)。

另一方面，《條例》落實(shí)“三個(gè)區(qū)分開來”的要求，精準(zhǔn)把握政策，區(qū)分不同情況，作出恰當(dāng)處理：對(duì)于在推進(jìn)改革中因缺乏經(jīng)驗(yàn)、先行先試出現(xiàn)的失誤，尚無明確限制的探索性試驗(yàn)中的失誤，為推動(dòng)發(fā)展的無意過失等情形可以不予問責(zé)或者免予問責(zé)；對(duì)于及時(shí)采取補(bǔ)救措施，有效挽回?fù)p失或者消除不良影響等情形可以從輕或者減輕問責(zé)；對(duì)黨中央、上級(jí)黨組織三令五申的指示要求不執(zhí)行或者執(zhí)行不力等情形，則應(yīng)當(dāng)從重或者加重問責(zé)。

此外，為激勵(lì)被問責(zé)干部繼續(xù)奮發(fā)作為，《條例》專門規(guī)定，要正確對(duì)待被問責(zé)干部，對(duì)影響期滿、表現(xiàn)好的干部，符合條件的，按照干部選拔任用有關(guān)規(guī)定正常使用。