最高法：行政機(jī)關(guān)違約 應(yīng)充分賠償當(dāng)事人實(shí)際損失

中新網(wǎng)12月10日電 最高人民法院10日舉行新聞發(fā)布會，發(fā)布《最高人民法院關(guān)于審理行政協(xié)議案件若干問題的規(guī)定》。司法解釋明確，行政機(jī)關(guān)違約的，應(yīng)當(dāng)充分賠償當(dāng)事人的實(shí)際損失。原告要求按照約定的違約金條款或者定金條款予以賠償?shù)?，人民法院?yīng)予支持。

最高人民法院行政庭庭長黃永維介紹，《最高人民法院關(guān)于審理行政協(xié)議案件若干問題的規(guī)定》全文共29條。主要規(guī)定了以下幾個方面的內(nèi)容：

明確行政協(xié)議的定義和范圍，切實(shí)保障行政協(xié)議當(dāng)事人的合法權(quán)益

——明確了行政協(xié)議的內(nèi)涵。司法解釋第1條規(guī)定，行政機(jī)關(guān)為了實(shí)現(xiàn)行政管理或者公共服務(wù)目標(biāo)，與公民、法人或者其他組織協(xié)商訂立的具有行政法上權(quán)利義務(wù)內(nèi)容的協(xié)議，屬于行政訴訟法第十二條第一款第十一項(xiàng)規(guī)定的行政協(xié)議。根據(jù)這一規(guī)定，行政協(xié)議包括四個要素：一是主體要素，即必須一方當(dāng)事人為行政機(jī)關(guān)；二是目的要素，即必須是為了實(shí)現(xiàn)行政管理或者公共服務(wù)目標(biāo)；三是內(nèi)容要素，協(xié)議內(nèi)容必須具有行政法上的權(quán)利義務(wù)內(nèi)容；四是意思要素，即協(xié)議雙方當(dāng)事人必須協(xié)商一致。通過對行政協(xié)議內(nèi)涵的規(guī)定，明確行政協(xié)議與民事合同之間的區(qū)別。

——明確規(guī)定了行政協(xié)議的范圍。行政訴訟法規(guī)定，政府特許經(jīng)營協(xié)議、土地房屋征收補(bǔ)償協(xié)議等協(xié)議屬于行政協(xié)議范圍。司法解釋對除上述兩類協(xié)議之外的類型進(jìn)行了列舉。主要包括：礦業(yè)權(quán)出讓協(xié)議等國有自然資源使用權(quán)出讓協(xié)議；政府投資的保障性住房的租賃、買賣等協(xié)議；符合司法解釋規(guī)定的政府與社會資本合作協(xié)議等等。通過對國有自然資源使用權(quán)出讓協(xié)議的審理，將有效解決過去一段時(shí)間，國有自然資源領(lǐng)域政府不履約、不監(jiān)管、權(quán)力尋租等亂象，確保國有資產(chǎn)等國家利益得到有力保護(hù)；通過對政府投資的保障性住房的租賃、買賣等協(xié)議，將有力保障城市低收入群體的“房子是用來住的”合法權(quán)益；通過對政府與社會資本合作協(xié)議的審理，將有利于保障社會資本方參與公私合作的積極性和安全感，有利于營造公平競爭環(huán)境，有利于非公有制經(jīng)濟(jì)健康發(fā)展。

——明確排除了行政機(jī)關(guān)的內(nèi)部協(xié)議、人事協(xié)議。為了準(zhǔn)確把握行政協(xié)議的范圍，司法解釋進(jìn)一步規(guī)定，對于行政機(jī)關(guān)之間因公務(wù)協(xié)助等事由而訂立的協(xié)議、行政機(jī)關(guān)與其工作人員訂立的勞動人事協(xié)議，不符合行政協(xié)議的基本要素，不屬于人民法院行政訴訟受案范圍。

明確行政協(xié)議訴訟主體資格，保障當(dāng)事人訴訟權(quán)利

——明確了行政協(xié)議訴訟原告資格。行政協(xié)議往往涉及國家利益和社會公共利益，往往涉及行政管理目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。因此，在行政協(xié)議訂立過程中，需要遵循“公開、公平、公正”的行政法原則。行政協(xié)議案件中，行政協(xié)議的訂立和履行不僅涉及到協(xié)議當(dāng)事人的權(quán)利義務(wù)，也涉及到行政協(xié)議當(dāng)事人之外的利害關(guān)系人的權(quán)利義務(wù)。司法解釋根據(jù)行政訴訟法的規(guī)定，規(guī)定了行政協(xié)議中的利害關(guān)系人的原告資格，不局限于民事合同的相對性原則。為了保證公平競爭權(quán)人在行政協(xié)議訂立中的權(quán)益，規(guī)定了公平競爭權(quán)人的原告資格；為了保障被征收、征用人、公房承租人等弱勢群體的實(shí)體權(quán)益，規(guī)定了用益物權(quán)人和公房承租人的原告資格。

——明確了行政機(jī)關(guān)的被告資格。基于行政協(xié)議訴訟“民告官”的定位，司法解釋規(guī)定，因行政協(xié)議的訂立、履行、變更、終止等產(chǎn)生糾紛，公民、法人或者其他組織作為原告，以行政機(jī)關(guān)為被告提起行政訴訟的，人民法院應(yīng)當(dāng)依法受理。人民法院受理行政協(xié)議案件后，被告就該協(xié)議的訂立、履行、變更、終止等提起反訴的，人民法院不予準(zhǔn)許。

堅(jiān)持行政協(xié)議訴訟的全面管轄原則，確保案件公正審理

行政協(xié)議訴訟既包括了行政機(jī)關(guān)行使行政優(yōu)益權(quán)的行政行為訴訟，也包括了行政機(jī)關(guān)不依法履行、未按照約定履行協(xié)議義務(wù)的違約訴訟。司法解釋針對不同的訴訟請求，確立了不同的審理規(guī)則。

——明確行政協(xié)議訴訟種類。為了便于當(dāng)事人提起行政協(xié)議訴訟，司法解釋根據(jù)行政訴訟法的規(guī)定，明確了行政協(xié)議訴訟的具體種類，主要包括：請求判決撤銷行政機(jī)關(guān)行使優(yōu)益權(quán)的行政行為或者確認(rèn)該行政行為違法；請求判決行政機(jī)關(guān)依法履行或者按照行政協(xié)議約定履行義務(wù)；請求判決確認(rèn)行政協(xié)議的效力；請求判決行政機(jī)關(guān)依法或者按照約定訂立行政協(xié)議；請求判決撤銷、解除行政協(xié)議；請求判決行政機(jī)關(guān)賠償或者補(bǔ)償；等等，基本上包括了所有的行政協(xié)議類型，確保當(dāng)事人的合法訴求在行政訴訟中得到全面實(shí)現(xiàn)。

——明確不同訴訟類型的舉證責(zé)任。司法解釋根據(jù)當(dāng)事人的不同訴求，結(jié)合行政機(jī)關(guān)在行政協(xié)議中的地位，區(qū)別情況規(guī)定了舉證責(zé)任。被告對于具有法定職權(quán)、履行法定程序、履行相應(yīng)法定職責(zé)以及訂立、履行、變更、解除行政協(xié)議等行為的合法性承擔(dān)舉證責(zé)任；原告主張撤銷、解除行政協(xié)議的，對撤銷、解除行政協(xié)議的事由承擔(dān)舉證責(zé)任；對行政協(xié)議是否履行發(fā)生爭議的，由負(fù)有履行義務(wù)的當(dāng)事人承擔(dān)舉證責(zé)任。

堅(jiān)持對行政機(jī)關(guān)行使優(yōu)益權(quán)行為的合法性審查，確保行政機(jī)關(guān)“法無授權(quán)不可為”原則落實(shí)

——明確對行政優(yōu)益權(quán)行為的合法性審查。司法解釋堅(jiān)持對被訴行政行為合法性進(jìn)行審查，明確規(guī)定，人民法院審理行政協(xié)議案件，應(yīng)當(dāng)根據(jù)行政訴訟法第70條的規(guī)定對被告訂立、履行、變更、解除行政協(xié)議的行為是否具有法定職權(quán)、是否濫用職權(quán)、適用法律法規(guī)是否正確、是否遵守法定程序、是否明顯不當(dāng)、是否履行相應(yīng)法定職責(zé)進(jìn)行全面的合法性審查，不受原告訴訟請求的限制。

——明確對行政優(yōu)益權(quán)行為的裁判方式。針對行政機(jī)關(guān)作出的單方變更、解除行政協(xié)議等行使優(yōu)益權(quán)的行為，司法解釋規(guī)定了不同的裁判方式：在履行行政協(xié)議過程中，可能出現(xiàn)嚴(yán)重?fù)p害國家利益、社會公共利益的情形，被告作出變更、解除協(xié)議的行政行為后，原告請求撤銷該行為，人民法院經(jīng)審理認(rèn)為該行為合法的，判決駁回原告訴訟請求；給原告造成損失的，判決被告予以補(bǔ)償；被告行使行政優(yōu)益權(quán)的行為違法的，人民法院判決撤銷或者部分撤銷，并可以責(zé)令被告重新作出行政行為；被告行使行政優(yōu)益權(quán)的行政行為違法，人民法院可以判決繼續(xù)履行協(xié)議、采取補(bǔ)救措施；給原告造成損失的，判決被告予以賠償。

——明確行政機(jī)關(guān)依法行使行政職權(quán)造成損害的補(bǔ)償。對于合法的行政行為造成損害的，行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)依法補(bǔ)償。司法解釋規(guī)定，被告或者其他行政機(jī)關(guān)因國家利益、社會公共利益的需要依法行使行政職權(quán)，導(dǎo)致原告履行不能、履行費(fèi)用明顯增加或者遭受損失，原告請求判令被告給予補(bǔ)償?shù)模嗣穹ㄔ簯?yīng)予支持。

依法確認(rèn)行政協(xié)議的效力，確保國家利益、社會公共利益和私人合法權(quán)益的平衡

——明確行政協(xié)議無效情形。司法解釋結(jié)合行政協(xié)議的特點(diǎn)，結(jié)合行政訴訟法關(guān)于無效行政行為的規(guī)定，對行政協(xié)議無效的情形作了明確。行政協(xié)議存在重大且明顯違法情形的，人民法院應(yīng)當(dāng)確認(rèn)行政協(xié)議無效；人民法院可以適用民事法律規(guī)范確認(rèn)行政協(xié)議無效；行政協(xié)議無效的原因在一審法庭辯論終結(jié)前消除的，人民法院可以確認(rèn)行政協(xié)議有效。

——明確行政協(xié)議效力待定情形。司法解釋規(guī)定，法律、行政法規(guī)規(guī)定應(yīng)當(dāng)經(jīng)過其他機(jī)關(guān)批準(zhǔn)等程序后生效的行政協(xié)議，在一審法庭辯論終結(jié)前未獲得批準(zhǔn)的，人民法院應(yīng)當(dāng)確定該協(xié)議不發(fā)生效力；行政協(xié)議約定被告負(fù)有履行批準(zhǔn)程序等義務(wù)而被告未履行，原告要求被告承擔(dān)賠償責(zé)任的，人民法院應(yīng)予支持。

——明確行政協(xié)議可撤銷情形。司法解釋參照合同法等民事法律規(guī)范的規(guī)定，規(guī)定了行政協(xié)議可撤銷的情形。司法解釋規(guī)定，原告認(rèn)為行政協(xié)議存在脅迫、欺詐、重大誤解、顯失公平等情形而請求撤銷，人民法院經(jīng)審理認(rèn)為符合法律規(guī)定的可撤銷情形的，可以依法判決撤銷該協(xié)議。

——明確行政協(xié)議解除情形。司法解釋規(guī)定，原告請求解除行政協(xié)議，人民法院認(rèn)為符合約定或者法定解除情形且不損害國家利益、社會公共利益和他人合法權(quán)益的，可以判決解除該協(xié)議。

堅(jiān)持行政協(xié)議充分賠償原則，確保行政協(xié)議當(dāng)事人實(shí)體權(quán)益實(shí)現(xiàn)

——明確了行政協(xié)議的給付判決。為了確保行政協(xié)議當(dāng)事人實(shí)際權(quán)益，回應(yīng)當(dāng)事人實(shí)質(zhì)訴求，司法解釋規(guī)定了具體給付判決。司法解釋規(guī)定，被告未依法履行、未按照約定履行行政協(xié)議，人民法院可以依法判決被告繼續(xù)履行，并明確繼續(xù)履行的具體內(nèi)容；被告無法履行或者繼續(xù)履行無實(shí)際意義的，人民法院可以判決被告采取相應(yīng)的補(bǔ)救措施；給原告造成損失的，判決被告予以賠償。

——明確了行政協(xié)議違約責(zé)任。行政機(jī)關(guān)違約的，應(yīng)當(dāng)充分賠償當(dāng)事人的實(shí)際損失。司法解釋規(guī)定，原告要求按照約定的違約金條款或者定金條款予以賠償?shù)?，人民法院?yīng)予支持。被告明確表示或者以自己的行為表明不履行行政協(xié)議義務(wù)，原告在履行期限屆滿之前向人民法院起訴請求其承擔(dān)違約責(zé)任的，人民法院應(yīng)予支持。

——明確了行政協(xié)議案件中的訴訟類型轉(zhuǎn)換。行政協(xié)議訴訟是公法訴訟，具有維護(hù)國家利益和社會公共利益的客觀訴訟性質(zhì)。司法解釋規(guī)定，原告以被告違約為由請求人民法院判令其承擔(dān)違約責(zé)任，人民法院經(jīng)審理認(rèn)為行政協(xié)議無效的，應(yīng)當(dāng)向原告釋明，并根據(jù)原告變更后的訴訟請求判決確認(rèn)行政協(xié)議無效；因被告的行為造成行政協(xié)議無效的，人民法院可以依法判決被告承擔(dān)賠償責(zé)任。原告經(jīng)釋明拒絕變更訴訟請求的，人民法院可以判決駁回其訴訟請求。

規(guī)范行政協(xié)議案件的強(qiáng)制執(zhí)行，確保國家利益、社會公共利益及時(shí)實(shí)現(xiàn)

基于行政協(xié)議訴訟“民告官”的定位，行政機(jī)關(guān)認(rèn)為行政相對人不依法、不依約履行行政協(xié)議的，可以根據(jù)行政訴訟法和行政強(qiáng)制法的規(guī)定，向人民法院申請強(qiáng)制執(zhí)行。主要包括兩種情形：

——以行政機(jī)關(guān)作出的履行協(xié)議決定作為執(zhí)行名義，向人民法院申請強(qiáng)制執(zhí)行。如果行政協(xié)議的行政相對人未按照協(xié)議履行，行政機(jī)關(guān)可以作出相應(yīng)的履行協(xié)議行政決定。如果相對人未申請行政復(fù)議或者提起行政訴訟，且仍不履行，協(xié)議內(nèi)容具有可執(zhí)行性的，行政機(jī)關(guān)可以將該行政決定作為執(zhí)行名義向人民法院申請強(qiáng)制執(zhí)行。

——以行政機(jī)關(guān)作出的處理決定作為執(zhí)行名義，向人民法院申請強(qiáng)制執(zhí)行。如果法律、行政法規(guī)規(guī)定行政機(jī)關(guān)對行政協(xié)議享有監(jiān)督協(xié)議履行的職權(quán)，行政機(jī)關(guān)可以對不履行協(xié)議的行政相對人作出處理決定。如果行政機(jī)關(guān)依法作出行政決定后，行政相對人未申請行政復(fù)議或者其他行政訴訟，且仍不履行，協(xié)議內(nèi)容具有可執(zhí)行性的，行政機(jī)關(guān)可以向人民法院申請強(qiáng)制執(zhí)行。

黃永維指出，需要明確的是，人民法院審理行政協(xié)議案件，一般遵循實(shí)體從舊，程序從新原則，對于2015年5月1日之前訂立的行政協(xié)議發(fā)生糾紛的，適用當(dāng)時(shí)的法律、行政法規(guī)及司法解釋；當(dāng)時(shí)的法律、行政法規(guī)及司法解釋沒有規(guī)定的，可以適用行政訴訟法和本司法解釋。以上是我對行政協(xié)議司法解釋主要內(nèi)容的介紹。

黃永維表示，下一步，人民法院將進(jìn)一步貫徹黨中央的各項(xiàng)部署和要求，嚴(yán)格按照行政訴訟法的規(guī)定，公正審理好行政協(xié)議案件這一新類型案件，進(jìn)一步推進(jìn)誠信政府法治政府建設(shè)，進(jìn)一步推進(jìn)政府治理能力現(xiàn)代化，進(jìn)一步強(qiáng)化產(chǎn)權(quán)保護(hù)力度，讓人民群眾在每一起行政案件中感受到公平正義。