專家建議：完善應(yīng)急法律制度提升應(yīng)急管理法治化水平

一些疫情管控措施脫離法治軌道專家建議

完善應(yīng)急法律制度提升應(yīng)急管理法治化水平

□ 本報(bào)記者　　蒲曉磊

封閉村莊、設(shè)卡勸返、斷路堵路、粗暴執(zhí)法……此次疫情防控中，一些防疫措施侵害了公民合法權(quán)益，引起輿論質(zhì)疑，給疫情防控帶來負(fù)面影響。

“一些地方采取的極端甚至違法的防控措施，事實(shí)上已經(jīng)突破了突發(fā)事件應(yīng)對法等法律的授權(quán)范圍，對此必須及時(shí)進(jìn)行糾正，從而做到依法科學(xué)有序防控，確保各項(xiàng)防控工作在法治軌道上進(jìn)行。”華東政法大學(xué)副教授孫煜華說。

中國政法大學(xué)應(yīng)急管理法律與政策研究基地主任林鴻潮指出，疫情期間出現(xiàn)的發(fā)布信息不及時(shí)、應(yīng)急處置措施失當(dāng)?shù)葐栴}，暴露出我國應(yīng)急法律制度的短板。

“疫情過后，要盡快完善我國的應(yīng)急法律制度，既為政府采取應(yīng)急措施提供法治保障，也要對政府權(quán)力進(jìn)行規(guī)制。政府應(yīng)當(dāng)按照法律規(guī)定，明確知道自己什么時(shí)候應(yīng)當(dāng)采取什么行動(dòng)。同時(shí)，政府應(yīng)當(dāng)依法實(shí)施管控措施，既要及時(shí)采取行動(dòng)，又不能越界侵犯公民的合法權(quán)益。”林鴻潮說。

中國社會科學(xué)院法學(xué)研究所研究員支振鋒認(rèn)為，法律是應(yīng)對社會問題的綜合性解決方案，也是應(yīng)急狀態(tài)下避免手忙腳亂，為處置措施提供依據(jù)的章程。在堅(jiān)決打贏疫情防控阻擊戰(zhàn)的同時(shí)，要針對疫情防控過程中存在的問題，實(shí)事求是地總結(jié)經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，促進(jìn)科學(xué)立法，進(jìn)一步完善我國公共衛(wèi)生應(yīng)急法律制度。

建議盡快制定緊急狀態(tài)法

2月12日晚，湖北省十堰市張灣區(qū)發(fā)布全國首個(gè)“戰(zhàn)時(shí)管制令”。2月16日，湖北省新冠肺炎疫情防控指揮部發(fā)布通告，省內(nèi)城鄉(xiāng)所有村組、社區(qū)、小區(qū)、居民點(diǎn)實(shí)行24小時(shí)最嚴(yán)格的封閉式管理。

孫煜華認(rèn)為，這些“最嚴(yán)格的封閉式管理”主要有三個(gè)要點(diǎn)：所有小區(qū)、樓棟實(shí)施全封閉管理；無特定情形，除特定人員，所有居民和車輛禁止出入；生活必需物資、藥物等由專人定時(shí)配送或代購。

“新冠肺炎疫情遠(yuǎn)超預(yù)期，湖北省政府與一些市縣政府在突發(fā)事件應(yīng)對法賦予的權(quán)力范圍內(nèi)采取了應(yīng)急措施，但是無力應(yīng)對疫情的蔓延。不得已的情況下，采取了最嚴(yán)厲的管制措施，取得了立竿見影的效果，在對確診者應(yīng)收盡收后，確診人數(shù)直線下降。很多觀點(diǎn)認(rèn)為，這樣的措施應(yīng)該來得更早一些。”孫煜華說。

孫煜華指出，最嚴(yán)厲的管制措施確實(shí)有成效，但也要注意到，這些超出突發(fā)事件應(yīng)對法的應(yīng)急措施，大幅限制了公民的人身自由等基本權(quán)利，如果不能在法律層面得到確認(rèn)和規(guī)制，容易引發(fā)外界的合法性質(zhì)疑，對高效解決極端事態(tài)也十分不利。

“建議盡快制定緊急狀態(tài)法。一方面，賦予政府應(yīng)對突發(fā)事件的應(yīng)急管制合法性，讓其能更果斷地化解危機(jī)，盡快恢復(fù)社會秩序；另一方面，應(yīng)在法律層面(特別是程序法上)規(guī)制政府權(quán)力，防止政府管制權(quán)失控。”孫煜華說。

值得注意的是，疫情防控期間，一些地方采取了一些極端甚至違法的手段，沒有做到依法科學(xué)有序防控。

工作人員沖進(jìn)村民家中，對打麻將的村民辱罵毆打；為防止人員進(jìn)出，在密切接觸者家門外安裝鐵欄；不允許外出工作人員返回小區(qū)……一些地方采取的疫情管控措施，已經(jīng)侵害了公民的合法權(quán)益，脫離了法治軌道。

“在突發(fā)事件應(yīng)對過程中，政府會有很多特殊的權(quán)力可以行使，在行使這些權(quán)力的過程中，必然會對個(gè)人的利益邊界造成壓縮。這就存在一個(gè)度的問題，我們一定要通過法律來控制好這個(gè)度，避免權(quán)力被濫用，實(shí)現(xiàn)政府行使權(quán)力與個(gè)人利益保護(hù)的平衡，從而做到依法科學(xué)有序防控。”林鴻潮說。

遵循科學(xué)規(guī)律改革應(yīng)急體制

林鴻潮指出，吸取“非典”教訓(xùn)而制定的突發(fā)事件應(yīng)對法，確立了政府綜合協(xié)調(diào)、屬地管理為主、應(yīng)急響應(yīng)重心下移等基本原則，但這些符合應(yīng)急管理基本規(guī)律的原則，并沒有在我國的應(yīng)急法律制度中得到堅(jiān)持，使得一些領(lǐng)域的應(yīng)急單行法還保持著部門為主、“條”重于“塊”的色彩。

“例如，對于疫情信息的發(fā)布和處置，按照突發(fā)事件應(yīng)對法，主要權(quán)責(zé)在地方政府；按照傳染病防治法則在國家衛(wèi)生部門，嚴(yán)格地講，只有國家衛(wèi)健委將新冠肺炎列入法定傳染病目錄，各種相關(guān)法律制度才具備了適用的前提。”林鴻潮說。

支振鋒同樣注意到這一問題，他舉例說，在預(yù)警制度上，突發(fā)事件應(yīng)對法第四十三條規(guī)定的“縣級以上地方各級人民政府”“發(fā)布相應(yīng)級別的警報(bào)”，與傳染病防治法第十九條規(guī)定的“國務(wù)院衛(wèi)生行政部門和省、自治區(qū)、直轄市人民政府”“及時(shí)發(fā)出傳染病預(yù)警，根據(jù)情況予以公布”明顯相矛盾。

支振鋒說，在“非典”和汶川地震之后，我國強(qiáng)化了突發(fā)公共事件應(yīng)急法治，形成了包括突發(fā)事件應(yīng)對法、傳染病防治法、《突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急條例》以及《國家突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急預(yù)案》為主體的法律和政策框架，但公共衛(wèi)生應(yīng)急法律制度的不健全、不完善、不協(xié)調(diào)問題，仍然客觀存在。

林鴻潮指出，疫情結(jié)束之后，應(yīng)當(dāng)遵循應(yīng)急管理的科學(xué)規(guī)律改革國家應(yīng)急體制，并通過法律鞏固改革成果。

“關(guān)口前移、重心下移、屬地為主、‘塊’重于‘條’等應(yīng)急管理的基本原則，是我們在無數(shù)次危機(jī)應(yīng)對中付出巨大代價(jià)所取得的基本經(jīng)驗(yàn)。但是，我們在法律上對這些經(jīng)驗(yàn)貫徹得還不夠，此次疫后要著手解決這些問題。”林鴻潮說。

完善應(yīng)急預(yù)案編制和管理制度

在這次疫情中，政府對新發(fā)突發(fā)傳染病監(jiān)控不足、反應(yīng)遲緩的問題充分暴露出來。

林鴻潮指出，在此次疫情中，很多地方政府的防控措施比疫情慢一拍甚至慢幾拍，究其原因，在于日常準(zhǔn)備不夠充分。

“在當(dāng)前的應(yīng)急法律中，對于機(jī)構(gòu)、財(cái)力、人力、物力等因素的規(guī)定不夠具體，更多的是一種原則性規(guī)定。然而，應(yīng)急能力是人力、財(cái)力和物力的組合，如果這些不能得到很好地落實(shí)，那應(yīng)急能力就無法得到保障。因此，有必要在對法律進(jìn)行修改時(shí)，對此作出明確、嚴(yán)格的規(guī)定。”林鴻潮說。

林鴻潮認(rèn)為，應(yīng)盡快完善應(yīng)急預(yù)案編制和管理制度，提升應(yīng)急法律制度的實(shí)施效能。在突發(fā)事件應(yīng)對法和各種單行性應(yīng)急法律、法規(guī)中，要明確規(guī)定應(yīng)急預(yù)案的預(yù)決策功能，賦予各級行政機(jī)關(guān)按照預(yù)案規(guī)定的觸發(fā)條件啟動(dòng)應(yīng)急響應(yīng)的職責(zé)。

林鴻潮同時(shí)建議，將2013年國辦發(fā)布的《突發(fā)事件應(yīng)急預(yù)案管理辦法》升格為行政法規(guī)，建立完善的預(yù)案管理制度。這部法規(guī)重點(diǎn)要解決兩個(gè)問題：調(diào)整應(yīng)急預(yù)案的編制思路，立足事中處置，立足實(shí)戰(zhàn)操作，立足風(fēng)險(xiǎn)評估和能力調(diào)查來編制預(yù)案；狠抓預(yù)案質(zhì)量，強(qiáng)制規(guī)定預(yù)案的演練、評估、更新的條件、方式和頻率，實(shí)行應(yīng)急預(yù)案編制后先演練、再評估、后備案、同時(shí)公開、隨機(jī)抽查的制度。

中國政法大學(xué)法治政府研究院副院長趙鵬認(rèn)為，應(yīng)急管理體系的建設(shè)，必須要解決投入不足的問題，“事后的處置環(huán)節(jié)固然重要，但前端的預(yù)防環(huán)節(jié)同樣必不可少。長期以來，我們在預(yù)防環(huán)節(jié)上的公共投入是不足的，特別是在基層，這一問題更為嚴(yán)重。因此，在修改法律時(shí)，必須對預(yù)防環(huán)節(jié)的投入作出明確規(guī)定”。