13項指標(biāo)提質(zhì)效，5條底線防風(fēng)險——

推動特色小鎮(zhèn)規(guī)范健康發(fā)展

以大中型客車制造為主，福建廈門集美汽車小鎮(zhèn)集聚100多家汽車零部件生產(chǎn)企業(yè)；立足盛唐文化和絲路文化旅游，陜西西安大唐西市小鎮(zhèn)每年旅游收入達(dá)10多億元；建設(shè)技術(shù)研發(fā)轉(zhuǎn)化中心、智能標(biāo)準(zhǔn)廠房，河南洛陽新材料及智能裝備科創(chuàng)小鎮(zhèn)吸引大量高新企業(yè)入駐……近年來，全國各地涌現(xiàn)出一批精品特色小鎮(zhèn)，促進(jìn)了經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型升級和新型城鎮(zhèn)化建設(shè)。

成效顯著，但也存在問題，特別是部分特色小鎮(zhèn)概念混淆、內(nèi)涵不清、主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)薄弱等問題引起多方關(guān)注。如何規(guī)范管理？怎樣實現(xiàn)更好發(fā)展？國家發(fā)展改革委等10部委近日聯(lián)合發(fā)布《全國特色小鎮(zhèn)規(guī)范健康發(fā)展導(dǎo)則》（以下簡稱《導(dǎo)則》），圍繞特色小鎮(zhèn)空間布局、質(zhì)量效益等方面，明確13項具體指標(biāo)，劃定5條底線，提出了普適性操作性的基本指引。

“少而精”建設(shè)特色小鎮(zhèn)

——到今年上半年，全國清單內(nèi)特色小鎮(zhèn)減少至約1600個，預(yù)計還將有所減少

最近，國家發(fā)改委官網(wǎng)掛出這樣一則通報：經(jīng)與有關(guān)方面核實，發(fā)現(xiàn)鹽邊縣紅格鎮(zhèn)和蘭陵縣“裝備智造小鎮(zhèn)”是虛假“特色小鎮(zhèn)”，對特色小鎮(zhèn)建設(shè)秩序產(chǎn)生一定不良影響。

咋回事？仔細(xì)翻看，通報給出了詳細(xì)解釋：鹽邊縣紅格鎮(zhèn)，是一個行政建制鎮(zhèn)、不是特色小鎮(zhèn)，未納入所在省份特色小鎮(zhèn)清單，但以“紅格陽光溫泉康養(yǎng)旅游小鎮(zhèn)”之名，從事對外宣傳等行為，違反了“不得將行政建制鎮(zhèn)命名為‘特色小鎮(zhèn)’”的明確要求。蘭陵縣“裝備智造小鎮(zhèn)”，是一個傳統(tǒng)工業(yè)園區(qū)、不是特色小鎮(zhèn)，未納入所在省份特色小鎮(zhèn)清單，但一直以“特色小鎮(zhèn)”之名，從事項目立項審批、招商引資、對外宣傳等行為，違反了“不得將傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)園區(qū)命名為‘特色小鎮(zhèn)’”的明確要求。

“近年來，國家發(fā)改委會同有關(guān)方面針對特色小鎮(zhèn)發(fā)展中的問題，持續(xù)深化規(guī)范糾偏工作，推動出臺相關(guān)文件，同時也推廣一批先進(jìn)典型經(jīng)驗，通報曝光負(fù)面案例，組建調(diào)研組開展現(xiàn)場核查。”國家發(fā)改委推進(jìn)城鎮(zhèn)化工作辦公室綜合組組長吳越濤介紹，經(jīng)過各部門各地方共同努力，特色小鎮(zhèn)發(fā)展總體上進(jìn)入了規(guī)范發(fā)展軌道。

根據(jù)國家發(fā)改委數(shù)據(jù)，2017年底前，對外宣稱為“特色小鎮(zhèn)”的數(shù)量較多，其中存在大量虛假虛擬“特色小鎮(zhèn)”。截至2021年上半年，全國各省份清單內(nèi)特色小鎮(zhèn)減少至1600個左右，其中一半位于東部發(fā)達(dá)地區(qū)。按照各省份動態(tài)調(diào)整、優(yōu)勝劣汰的工作計劃，預(yù)計數(shù)量還將進(jìn)一步減少。同時，特色小鎮(zhèn)清單“少而精”導(dǎo)向初步樹立，目前19個省份清單內(nèi)的特色小鎮(zhèn)數(shù)量少于50個。

發(fā)展更規(guī)范，作用更突出。國家發(fā)改委城市和小城鎮(zhèn)改革發(fā)展中心主任史育龍表示，近年來涌現(xiàn)出一批精品特色小鎮(zhèn)，其中不少已成為各地常態(tài)化推進(jìn)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型升級和新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的重要平臺和抓手。從各省份現(xiàn)有的1600個左右特色小鎮(zhèn)看，共吸納約440萬人就業(yè)、近幾年累計完成投資約3.5萬億元、年繳納稅收約2800億元，平均每個特色小鎮(zhèn)累計完成投資約21億元、吸納就業(yè)人數(shù)平均約2700人、繳納稅收每年平均約1.7億元。

合理布局，提高質(zhì)量

——規(guī)劃用地中建設(shè)用地面積原則上不少于0.5平方公里，特色產(chǎn)業(yè)投資占總投資比例原則上不低于60%

自2016年起在全國快速推開以來，特色小鎮(zhèn)建設(shè)已走過5年多，接下來如何進(jìn)一步促進(jìn)其規(guī)范健康發(fā)展？此次10部委發(fā)布的《導(dǎo)則》圍繞特色小鎮(zhèn)發(fā)展定位、空間布局、質(zhì)量效益、管理方式等方面提出了若干具體要求。其中，發(fā)展定位被擺在第一條。

《導(dǎo)則》明確，特色小鎮(zhèn)是規(guī)劃用地面積一般為幾平方公里的微型產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)，既非行政建制鎮(zhèn)、也非傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)園區(qū)。特色小鎮(zhèn)重在培育發(fā)展主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)，吸引人才、技術(shù)、資金等先進(jìn)要素集聚，具有細(xì)分高端的鮮明產(chǎn)業(yè)特色、產(chǎn)城人文融合的多元功能特征、集約高效的空間利用特點，是產(chǎn)業(yè)特而強(qiáng)、功能聚而合、形態(tài)小而美、機(jī)制新而活的新型發(fā)展空間。

具體該如何把握？《導(dǎo)則》提出了13項指標(biāo)。

在面積方面，明確特色小鎮(zhèn)規(guī)劃用地面積下限原則上不少于1平方公里，上限原則上不多于5平方公里，規(guī)劃用地中建設(shè)用地面積原則上不少于0.5平方公里。

談及上述指標(biāo)的確定，國家發(fā)改委規(guī)劃司有關(guān)負(fù)責(zé)人介紹，從各省份現(xiàn)狀看，每個特色小鎮(zhèn)已使用建設(shè)用地面積都超過了0.5平方公里，平均值約0.9平方公里。此外，提出這一指標(biāo)有利于清理虛假“特色小鎮(zhèn)”。一些地區(qū)存在將用地幾十畝甚至僅有幾畝的單體項目命名為“特色小鎮(zhèn)”以及將擁有幾十平方公里的行政建制鎮(zhèn)命名為“特色小鎮(zhèn)”的現(xiàn)象，這違背了特色小鎮(zhèn)概念內(nèi)涵，產(chǎn)生了誤導(dǎo)和不良影響。

此外，在風(fēng)貌形態(tài)方面，提出了特色小鎮(zhèn)綠化覆蓋率原則上不低于30%。在投入強(qiáng)度方面，特色產(chǎn)業(yè)投資占總投資比例原則上不低于60%，建設(shè)期內(nèi)建設(shè)用地畝均累計投資額原則上不低于200萬元/畝。在質(zhì)效水平方面，全員勞動生產(chǎn)率原則上不低于20萬元/人，單個特色小鎮(zhèn)吸納就業(yè)人數(shù)原則上不少于2000人，建設(shè)用地畝均繳納稅收額原則上不低于10萬元/年，文化旅游類特色小鎮(zhèn)接待游客人數(shù)原則上不少于50萬人次/年。在創(chuàng)新活力方面，“三新”經(jīng)濟(jì)增加值占生產(chǎn)總值比重原則上不低于20%，先進(jìn)制造、科技創(chuàng)新、創(chuàng)意設(shè)計、數(shù)字經(jīng)濟(jì)類特色小鎮(zhèn)研發(fā)經(jīng)費投入強(qiáng)度原則上不低于2.5%。

“從定量角度出發(fā)，《導(dǎo)則》提出了具體指標(biāo)，既體現(xiàn)控制數(shù)量、提高質(zhì)量的導(dǎo)向，又立足近幾年地方實踐，體現(xiàn)實事求是、積極穩(wěn)妥的導(dǎo)向。”吳越濤說。

深化清單統(tǒng)一管理制度

——人均GDP少于1萬美元省份的清單內(nèi)特色小鎮(zhèn)原則上不多于50個，鼓勵控制在30個以內(nèi)

部分地區(qū)特色小鎮(zhèn)建設(shè)過程中，存在房地產(chǎn)化傾向。中國社科院農(nóng)村發(fā)展研究所所長魏后凱認(rèn)為，特色小鎮(zhèn)要以產(chǎn)業(yè)為支撐，但近年來一些地方特色小鎮(zhèn)建設(shè)變了味，房地產(chǎn)用地過多，產(chǎn)業(yè)和配套用地明顯不足，應(yīng)引起重視。

吳越濤說，此次發(fā)布的《導(dǎo)則》明確提出“房住不炒”底線，嚴(yán)防房地產(chǎn)化傾向，特色小鎮(zhèn)建設(shè)用地主要用于發(fā)展特色產(chǎn)業(yè)，其中住宅用地主要用于滿足特色小鎮(zhèn)內(nèi)就業(yè)人員自住需求和職住平衡要求。除原有傳統(tǒng)民居外，特色小鎮(zhèn)建設(shè)用地中住宅用地占比原則上不超過30%，鼓勵控制在25%以下。

“明確特色小鎮(zhèn)建設(shè)用地中住宅用地占比的量化要求，有利于為各地區(qū)開展規(guī)范糾偏工作提供依據(jù)，有效防控房地產(chǎn)化傾向，防止出現(xiàn)各自解讀、標(biāo)準(zhǔn)不一等現(xiàn)象。”國家發(fā)改委規(guī)劃司有關(guān)負(fù)責(zé)人說，從各省份現(xiàn)狀看，絕大部分特色小鎮(zhèn)的住宅用地占比低于30%。參考2019年全國城鎮(zhèn)的建設(shè)用地中住宅用地占比約38%的數(shù)值，按照從嚴(yán)從緊原則將特色小鎮(zhèn)的住宅用地占比設(shè)置為原則上不超過30%，是比較合理的選擇。為防止個別方面反向操作、將30%作為追求目標(biāo)，同時提出了鼓勵控制在25%以下，以引導(dǎo)控制在更低水平。

除了“房住不炒”底線，《導(dǎo)則》還提出合規(guī)用地、生態(tài)環(huán)保、債務(wù)防控、安全生產(chǎn)等底線。明確對違反以上五條底線的行為要限期整改，對性質(zhì)嚴(yán)重的要抓緊清理；對行政建制鎮(zhèn)錯誤命名的虛假“特色小鎮(zhèn)”、單純房地產(chǎn)開發(fā)等項目自我冠名的“某某小鎮(zhèn)”，以及停留在紙面上、并未開工建設(shè)的虛擬“特色小鎮(zhèn)”，要立即除名。

“為更好推動特色小鎮(zhèn)高質(zhì)量發(fā)展，必須抓住關(guān)鍵問題、解決突出矛盾。”史育龍認(rèn)為，既要提升中央層面統(tǒng)籌層次，也要強(qiáng)化省級層面責(zé)任。

吳越濤介紹，《導(dǎo)則》深化細(xì)化了特色小鎮(zhèn)清單統(tǒng)一管理制度，全國特色小鎮(zhèn)必須納入各省份清單，未納入的必須及時清理或更名。各省份將全面建成特色小鎮(zhèn)清單，納入清單的應(yīng)具備《導(dǎo)則》提出的基礎(chǔ)條件，建成后應(yīng)達(dá)到《導(dǎo)則》明確的各項指標(biāo)要求。從數(shù)量來看，人均GDP少于1萬美元省份的清單內(nèi)特色小鎮(zhèn)原則上不多于50個，鼓勵控制在30個以內(nèi)。

“下一步，國家發(fā)改委將繼續(xù)會同各地區(qū)各有關(guān)部門，切實推動《導(dǎo)則》落實落地，對近年來的規(guī)范糾偏工作開展‘回頭看’行動，進(jìn)一步規(guī)范特色小鎮(zhèn)建設(shè)秩序，提升全國特色小鎮(zhèn)發(fā)展的質(zhì)量和水平。”吳越濤說。（記者 邱海峰）