超大城市基層治理體制如何構建

——關于“接訴即辦”“每月一題”的“北京經驗”調查

本報記者 韓秉志 楊學聰

滿足百姓訴求，關乎民生福祉。超大城市治理怎樣做到精細化、智慧化？如何使巧勁兒啃下遺留多年的“硬骨頭”？從2018年起，北京啟動“街鄉(xiāng)吹哨、部門報到”改革，增強街鄉(xiāng)“吹哨”能力，此后又啟動“接訴即辦”改革，將“哨子”交給市民群眾……這些改革措施成效如何？經濟日報記者近日走訪北京多個轄區(qū)，看看北京交出了一份怎樣的答卷。

5個多月時間，解決5.2萬余套住房的房產證辦證難問題，299個小區(qū)納入老舊小區(qū)改造，為8539名勞動者追發(fā)工資總額1.04億元，新備案社區(qū)養(yǎng)老服務驛站84個……這是北京市今年“接訴即辦”“每月一題”的工作答卷。

這些看似不起眼的小事，關乎民生福祉，辦起來卻并不簡單。從2018年啟動“街鄉(xiāng)吹哨、部門報到”改革，增強街鄉(xiāng)“吹哨”能力，到此后“接訴即辦”將“哨子”交給市民群眾，政府部門“首接負責”……經過幾年實踐探索，北京逐步構建起一套有特色的簡約高效的基層治理體制。

怎樣使巧勁兒啃下這些“硬骨頭”？一條12345熱線，緣何能撬動北京這樣一個超大城市的基層治理？當群眾點出民生問題，政府部門又如何應答？經濟日報記者近日走訪北京多個轄區(qū)一探究竟。

“小訴求”促進“大民生”

6月9日中午11點，位于西城區(qū)白紙坊街道建功南里社區(qū)養(yǎng)老服務驛站的老年餐桌準時開餐，門口排起長隊。這一天的午餐是紅燒雞腿、海米冬瓜、清炒快菜，主食有米飯和發(fā)面餅，副食有南瓜和粥。

“一頓25元餐標的老年餐，刷老年卡只要18元錢，葷素搭配，每天不重樣。”65歲的劉瑞謙就住在建功南里社區(qū)，步行到養(yǎng)老服務驛站不過兩分鐘。老人說，開業(yè)不到兩年，這家養(yǎng)老驛站已經成了周邊社區(qū)老人的“老年食堂”。

社區(qū)老年人的“吃飯問題”，關系到居家養(yǎng)老的幸福指數。自從居家養(yǎng)老保障被列入“接訴即辦”“每月一題”以來，北京市從困擾社區(qū)老年人的“吃飯難”破題，不斷探索完善養(yǎng)老助餐服務體系，加快養(yǎng)老助餐點全覆蓋。

“我們把12345反映比較集中的涉老訴求做了一個歸納，大約有5000例。”北京市委社會工委委員、市民政局副局長李紅兵告訴記者，在精準分析涉老訴求后，他們將養(yǎng)老助餐服務作為突破口，提出年內發(fā)展1000家養(yǎng)老助餐點的計劃。依托養(yǎng)老服務驛站，助餐點位新增“加速度”，目前開展助餐服務的養(yǎng)老驛站已達684個。同時，北京市對接社會化平臺，開展“數字助餐”嘗試，線上線下為老年人提供團餐、到店點餐和送餐上門等服務。

從老年人吃飯難、垃圾清運不及時，到共享單車亂停亂放、社區(qū)醫(yī)院資源不足……一件件看似瑣碎的小訴求，卻是市民生活中的大難題。2019年以來，北京市推行以12345市民服務熱線為主渠道的“接訴即辦”改革，真正做到民有所呼，我有所應。

何為“接訴即辦”？簡言之，就是“一條熱線、一張派單、一份卷子、一套機制”，即建立全市統(tǒng)一的12345市民服務熱線受理平臺，一條熱線聽訴求；實施“首接負責”，建立群眾訴求辦理的閉環(huán)運行機制，一張派單管到底；建立“三率”考評機制，一份卷子壓實各級責任；建立完善接訴即辦10個工作機制，形成一套完備機制，推動超大城市治理精細化、智慧化。

“接訴即辦”改革推進以來，每年有上千萬條群眾訴求。為進一步補齊民生短板，“每月一題”在今年又應運而生：通過對群眾訴求的大數據分析，深挖熱點、難點、疑點，“算”出百姓反映最集中的房產證難辦、預付式消費退費難等12類主題27個民生“痛點”、治理堵點，為基層治理精準畫像。“‘每月一題’是‘接訴即辦’改革持續(xù)深化的產物，通過分類施策、標本兼治、滾動推進、全程督辦，各部門合力解決問題。”北京市政務服務局副局長孫舫告訴記者。

醫(yī)院醫(yī)療服務是“每月一題”督辦的27個具體問題之一。在北京市東城區(qū)普仁醫(yī)院入口處，記者看到，借助健康寶測溫核驗一體機，老年人使用醫(yī)保卡或身份證即可進行體溫監(jiān)測和健康寶查詢。門診大廳還增設了專人，協助老年患者預檢篩查、預約掛號、打印化驗單。“針對老年人反映比較集中的問題，我們有針對性地改善醫(yī)療服務，如設立無碼綠色通道等，將尊老、助老理念融入就診全流程。”北京市衛(wèi)生健康委醫(yī)政處副處長陸珊告訴記者。

“‘每月一題’并不是一個月解決一個問題，而是27個問題年初全面啟動，同步推進，市委、市政府相關領導每月在‘接訴即辦’專題會上重點聽取情況匯報，調度推動問題加快解決。”北京市委組織部副部長徐穎說，“‘每月一題’工作機制，有效形成了全市上下聯動、部門協同、合力攻堅治理難題的工作氛圍。”

“一打就通，一通就辦，一辦就好”，北京市為保證“每月一題”推進有力，每個具體問題都有“一方案三清單”，即一個問題解決措施方案，細分到每個月的任務清單、厘清職責的責任清單、擬出臺的政策清單；16區(qū)和經開區(qū)也制定了各自的“每月一題”計劃，形成市、區(qū)、街鄉(xiāng)鎮(zhèn)三級聯動工作格局。據統(tǒng)計，今年5月份，北京市“每月一題”27個問題中，15個問題的市民訴求派單量環(huán)比下降，預付式消費退費難等問題訴求派單量降幅超10%。

從“接訴即辦”到“未訴先辦”

采訪中，記者注意到，“每月一題”源于“已訴”，但各部門在采取具體舉措中卻更關注“未訴”，力求做到“未病先治”“未訴先辦”。為何要多走一步？

“坦白說，27個問題都是難啃的硬骨頭，各有各的難。”北京市委深改委接訴即辦改革專項小組辦公室相關負責人說，“接訴即辦”推進以來，12345服務熱線日均接收訴求3萬余件，積累了基層治理的數據“富礦”。通過大數據分析研判，北京認識到，如果將一些苗頭性的、可預見的問題提前辦理，就能把風險和矛盾化解在前端，“每月一題”正是主動治理、未訴先辦的重要抓手。

“今天的北京，正處于城市更新關鍵階段。隨著精細化治理走向縱深，剩下的多是歷史遺留下來的痼疾頑癥。這些問題積累時間長，解決難度大，群眾訴求多，涉及多個問題主體，存在各種職責交叉，區(qū)級和街鄉(xiāng)層面難以協調解決，需要全市一盤棋統(tǒng)籌推進。”孫舫告訴記者。

以房產證難辦問題為例，北京市規(guī)劃自然資源委去年摸清全市存在住宅類歷史遺留不動產登記問題項目900余個，涉及房屋50余萬套，有的問題項目甚至已存在近30年。

“不動產登記的歷史遺留問題，多是在城市快速發(fā)展建設過程中產生的。”北京市規(guī)劃自然資源委確權登記處副處長潘家文列舉了以下幾種情況：有的項目存在立項、規(guī)劃、工程開工建設手續(xù)不齊全等問題；有的沒有按照規(guī)劃許可要求完成公共配套設施建設，無法滿足規(guī)劃驗收；還有的開發(fā)企業(yè)挪用代收購房人繳納的契稅款和專項維修資金，資金鏈斷裂后，相關款項無法按要求繳納……

在海淀區(qū)，2003年竣工的雙榆樹東里甲20號樓，因開發(fā)商履職不力，相應營業(yè)執(zhí)照被吊銷，無法辦理竣工備案、確立大產權、分戶登記等手續(xù)。加之開發(fā)企業(yè)還存在“一房兩賣”，套取銀行貸款致部分房屋被查封，導致購買房屋入住多年的居民拿不到產權證書，落戶、子女入學、就醫(yī)等均無法辦理。

要徹底解決問題，就要針對辦證過程中遇到的層層障礙補上政策支撐。有一戶訴求，就要推動解決一類問題。北京市主動向前一步，按照“尊重歷史”“無錯優(yōu)先”“違法必究”的基本原則研究制定解決方案。潘家文表示，目前《關于印發(fā)切實解決歷史遺留房地產開發(fā)項目不動產登記有關問題意見的通知》等5個政策文件已出臺實施，確保解決不動產登記歷史遺留問題有法可依、有規(guī)可循。

針對開發(fā)商跑路營業(yè)執(zhí)照吊銷，新政規(guī)定業(yè)主委員會可以作為申請主體；無法正常辦理竣工備案手續(xù)，可委托具備資質的檢測鑒定機構對房屋進行避雷安全鑒定；針對“一房兩賣”問題，一攬子與法院聯動，通過法律途徑維護合法購房人權益……目前，雙榆樹東里甲20號樓已順利辦理145戶產權證，剩余15戶也在通過法律途徑明晰產權辦理中。拿到“大紅本”，居民馬玉玲坦言：“心中一顆石頭終于落地了，全家人特別開心。”

不僅是“辦證難”，更多困擾群眾的問題也納入改革計劃：針對老舊小區(qū)改造推進難，創(chuàng)新構建“居民出一點、企業(yè)投一點、產權單位籌一點、補建設施收益一點、政府支持一點”等“多個一點”資金分擔機制，積極鼓勵社會資本參與；通過新建、改建、擴建、以租代建或鼓勵社會力量辦園等方式，新增普惠學位4950個；出臺促進分級診療建設意見，要求三級醫(yī)院為基層預留號源比例提高至30%以上……

從“制度力量”到“實踐力量”

“接訴即辦”推進以來，北京市上下各級對群眾身邊的操心事、煩心事、揪心事“聞風而動”、快速響應，僅2020年，就辦理304萬余件民生訴求。然而，要想讓社會治理達到超越群眾訴求的理想狀態(tài)，使治理資源與群眾訴求充分匹配，還需要社會各界的廣泛參與。

塑膠跑道貫穿樓間，秋千滑梯、環(huán)形跑道、生態(tài)廊架應有盡有，主食廚房、果蔬店、文具書吧一應俱全；老人們在樹下打牌聊天，孩子們快樂地在廣場上翻跟斗……這是年近“30歲”的大興區(qū)清源街道棗園小區(qū)當下的面貌。

0.2平方公里占地面積，51棟居民樓3380戶居民，棗園小區(qū)是一個典型的超大社區(qū)。在小區(qū)住了20多年的居民史國英回憶：“過去，我到最近的菜市場買菜需要步行20分鐘；小區(qū)內沒有健身設施，聊天連個坐的地兒都沒有。”

翻天覆地的變化，源于老舊小區(qū)有機更新試點工作的啟動。經過反復調研后，大興區(qū)職能部門、清源街道、居委會、居民和社會力量“五方聯動”，讓棗園小區(qū)活力再現。難得的是，棗園小區(qū)在有機更新過程中，召開了數十次“拉家常”議事會，組建“居民智囊團”，動員居民參與社區(qū)治理。改不改？怎么改？全由居民說了算。“小區(qū)建慢跑道時，是跑道繞著樹走，還是樹為跑道讓路，最終的設計方案由民意決定。每一項改造工程方案都要征得半數以上居民同意，才能實施。”棗園社區(qū)黨委書記、居委會主任李茂會告訴記者。

老舊小區(qū)改造后，后續(xù)運營、維護、保養(yǎng)需要社區(qū)、居民和社會資本緊密聯系，形成可持續(xù)發(fā)展的健康閉環(huán)。“政府給不了錢，但可以給政策、給資源。”作為棗園小區(qū)改造引入的社會力量，愿景集團北京大興區(qū)域負責人賈凡給記者算了一筆賬：3380戶居民每天產生約1噸廚余垃圾，通過設置垃圾處理器，把廚余垃圾變成復合肥料用來種菜，既避免了垃圾腐爛等環(huán)境問題，還調動了居民能動性，讓廚余垃圾不出社區(qū)即變廢為寶。

從推進“街鄉(xiāng)吹哨、部門報到”改革到完善“接訴即辦”機制，再到抓“每月一題”推進“主動治理、未訴先辦”，北京市堅持黨建引領，壓實各級黨組織共抓基層治理的責任，構建具有首都特點的超大城市基層治理新格局。“每月一題”解決民生難題，高興的不僅是老百姓，還有基層干部。

“之前，有的職權和資源基層并不掌握，有的難題也不是一個部門負責解決。但只要問題不解決，訴求來電就居高不下。”有基層干部坦言，以往他們心有余而力不足，有了“每月一題”的高位推動，相關委辦局加入了，有些還從政策層面給予支持，基層負擔減輕了，破解難題的底氣也足了。

城市治理是一個不斷變化、永無止境的命題。可以說，完善城市治理只有“進行時”，沒有“完成時”。對于北京這樣的超大城市來說，探索永遠在路上。

明確“首接負責制”，杜絕以“這事不歸我們單位管”為理由推諉的可能；要求“限時辦理”，規(guī)避石沉大海、干等沒信的頑疾……眼下，《北京市接訴即辦條例(草案)》正公開向社會征求意見，這意味著，未來種種機制創(chuàng)新亮點將以立法形式固化下來，讓群眾“說話有人聽、困難有人幫、事情辦得快”成為常態(tài)。