新華社北京12月21日電  題：黃河保護法草案首次提請審議！直面水沙不平衡、水資源短缺、生態脆弱……

新華社“新華視點”記者劉詩平、王悅陽

繼長江保護法之后的又一部流域法律——黃河保護法的草案，12月20日首次提請全國人大常委會會議審議。“新華視點”記者針對法律草案重要看點采訪了有關專家。

看點一：為何專門立法？

草案第一條明確提出，為了加強黃河流域生態保護，保障黃河安瀾，推進水資源節約集約利用，推動高質量發展，保護傳承弘揚黃河文化，推進生態文明建設，制定本法。

黃河是中華民族的母親河。水利部部長李國英在全國人大常委會會議上作草案說明時表示，當前黃河流域仍存在一些突出困難和問題，黃河流域管理體制有待完善、規劃協調銜接不夠、管控措施需要強化，以及生態保護與修復、水資源剛性約束、水沙調控與防洪安全、污染防治制度有待健全，亟需通過制定黃河保護法予以解決。

“專門為黃河立法，能夠為黃河流域提供更為整體和系統的法律保護，彌補現行分散立法的不足。”武漢大學環境法研究所所長、中國法學會環境資源法學研究會副會長兼秘書長秦天寶說，現行一些涉黃河法律的條款或規定較為模糊，缺乏可操作性，或者缺乏協調，甚至存在沖突，造成在流域管理實踐中分割管理和粗放管理問題突出。

水利部黃河水利委員會副總工程師喬西現認為，黃河與長江等大江大河不同，特殊性突出表現在水沙關系、水土流失、地上懸河、水資源短缺等方面，亟需對黃河專門立法。

看點二：如何處理水沙關系？

九曲黃河萬里沙。統計顯示，黃河多年平均年輸沙量達16億噸，居世界大江大河之首，多年平均徑流量僅500多億立方米，水少沙多。大量泥沙淤積在下游河道，形成了舉世聞名的地上懸河。

“黃河62%的水量產自蘭州以上，90%的沙量產自中游區域，來水和產沙異源，水沙關系不協調，容易引起防汛、供水、生態等問題。”喬西現說。

對此，草案緊緊抓住水沙關系調節這個“牛鼻子”，保障黃河安瀾。

草案提出，在黃河流域組織建設水沙調控和防洪減災工程體系，完善水沙調控和防洪防凌調度機制；完善以骨干水庫等重大水工程為主的水沙調控體系，發揮聯合調水調沙作用；黃河流域河道采砂實行規劃和許可制度；在三門峽、小浪底、故縣、陸渾、河口村水庫庫區養殖，應當滿足水沙調控和防洪要求，禁止采取網箱、圍網和攔河拉網的養殖方式。

國務院發展研究中心資源與環境政策研究所副所長常紀文認為，草案所列一系列措施，彌補了現行防洪法中的規定空缺，考慮了黃河保護的特殊性，“對水沙調控、防洪安全等作出的規定，保障了黃河水安全有法可依”。

看點三：如何破解水資源短缺、供需矛盾突出？

黃河水利委員會統計顯示，黃河流域人均水資源占有量僅為全國平均水平的27%，屬于極度缺水地區。與此同時，黃河水資源開發利用率高達80%，遠超一般流域40%的生態警戒線。

記者看到，“統一”“嚴格限制”“強制性”等關鍵詞在草案第四章中頻頻出現。

草案提出，國家對黃河水量實行統一配置，對取用水實施總量控制；國家對黃河流域水資源實行統一調度；除生活等民生保障用水外，黃河流域水資源超載地區不得新增取水許可；黃河流域嚴格限制高耗水項目建設；黃河流域以及河南、山東省黃河供水區相關縣級行政區域的用水單位，應當嚴格執行高耗水工業和服務業強制性用水定額，超過強制性用水定額的，應當限期實施節水技術改造。

常紀文表示，黃河水資源短缺，供需矛盾突出。草案強化水資源節約集約利用，從地表水到地下水，從城鄉居民生活用水、基本生態用水到農業工業生產用水，對于黃河流域水資源的利用，作出了全面嚴格規定。

喬西現認為，水資源供需矛盾已成為制約黃河流域高質量發展的最大瓶頸，黃河流域農業和重點能源化工基地的發展受到水資源的嚴重制約。與此同時，水資源節約集約利用水平有待進一步提高。

“草案建立了規劃水資源論證制度，把水資源作為最大的剛性約束，合理規劃人口、城市和產業發展，堅決抑制不合理用水需求，大力發展節水產業和技術，大力推進農業節水，實施全社會節水行動，推動用水方式由粗放向節約集約轉變。”喬西現說。

看點四：如何保護脆弱生態加強有效修復？

黃河流域構成我國重要的生態屏障，是連接青藏高原、黃土高原、華北平原的生態廊道。當前，黃河流域生態脆弱主要表現為：上游水源涵養能力仍偏低，中游水土流失問題依然突出，河湖生態保護壓力持續增大。

根據黃河河源區、黃土高原、河口及三角洲等不同區域生態保護修復要求，草案規定了不同的生態保護和修復制度。

草案提出，國家統籌黃河流域自然保護地體系建設；禁止在黃河上游扎陵湖、鄂陵湖、約古宗列曲、瑪多河湖群等河道、湖泊管理范圍內從事采礦、采砂、漁獵等活動，維持河道、湖泊天然狀態；加強黃河上中游生態系統保護與修復；支持在黃河流域上中游開展整溝治理。

草案同時提出，禁止在黃河流域水土流失嚴重、生態脆弱區域開展可能造成水土流失的生產建設活動；制定實施黃河入海河口整治規劃，合理布局黃河入海流路，加強河口治理，保障入海河道暢通和河口防洪防凌安全。

秦天寶認為，草案把建立流域協調機制放在核心位置，形成統籌協調流域保護重大政策、重大規劃、重大事項的體制機制，為形成上中下游、江河湖庫、左右岸、干支流協同治理的體制機制和相應的生態補償機制提供法律依據。

常紀文表示，黃河生態系統是一個有機整體，草案既從全局“一盤棋”的角度考慮問題，又充分考慮到上中下游的差異。草案參考長江保護法的成功經驗，對黃河流域一些需要保護的區域“指名道姓”，提出了具體的生態保護與修復措施，這對于黃河的生態保護與修復更有針對性。

專家指出，黃河保護法將是一部推動黃河流域生態保護和高質量發展的法律。草案第七十三條強調“推動產業結構、能源結構、交通運輸結構等優化調整，推進碳達峰碳中和工作”，“碳達峰”“碳中和”概念寫入草案，顯示了立法的與時俱進。