日本罔顧民眾、媒體和國際社會的強烈反對,最終做出“排污入海”的決定,體現了其將國際事務內政化的本質,進一步印證了日本環境外交為謀求自身經濟和政治利益而無視全球環境保護和國際共同利益的利己理念。

決策過程中政府一頭獨大

日本環境外交決策是其政治決策框架的一部分,必然是國內各個利益集團博弈的結果。日本政治決策中獨特的“政官財”權力結構,即政黨、官僚和財界三方形成穩定的鐵三角關系,互相制衡、相互博弈,政黨對官僚具有人事任免權,官僚對財界形成行政控制,財界則通過政治獻金左右政黨和官僚的外交決策并從中攫取利益。“政官財”鐵三角無疑位于日本決策系統的中心,民眾和非政府組織在系統外圍的支持或反對則影響著政策輸出的效果。在“排污入海”的決策過程中,執政黨、官僚和財團雖各有立場傾向,但最終聚焦于經濟利益,故而分歧較小,各方博弈空間相對有限。持堅決反對態度的農業團體,由于農業在日本經濟中所占地位逐漸式微,支撐“農協”等組織施加政治影響力的社會基礎不斷被削弱。而日本民眾,他們本應是該決策過程中最為基礎的力量,但并未被賦予較大的參與空間。“排污入海”方案,既是日本將核事故成本轉移到國際社會、強制讓國際社會共同分擔事故后果的蠻橫行為,也是日本政府企圖盡快甩掉“包袱”、為其經濟增長鋪平道路的現實主義考量。而且,外部壓力的作用依賴于政府環境決策體系內部的角力狀況,外部壓力的態度與政府主流意見相同時,其往往會發揮重要作用;而兩者態度相悖時,外部壓力的作用往往有限。

利用美國“背書”抵御國際社會的壓力

戰后,日本的國內政治決策很大程度上受美國制約,美國是支持其實現戰略目標的有力依托,日本通過迎合美國的戰略方針和政治需求,強化雙方在戰略利益上的互相依賴關系。日本外交也一貫以日美同盟為基軸,在守住自身核心利益的前提下,傾向性地選擇與美國開展合作。但日美同盟的本質就是相互利用,日美通過鞏固雙邊關系滿足自身利益訴求,在環境外交上也不例外。

在決定“排污入海”之前,日本在環境外交上一貫保持獨立自主的態度,不依賴美國的支持,甚至在某些環境議題上的主張與美國相左。比如,美國始終對《京都議定書》持反對意見,而日本雖面臨巨大壓力,仍促成了《京都議定書》的簽署。但在此次福島核污水處理問題上,日本面對國際社會的重重壓力,急需盟友的“背書支持”。美國和國際原子能機構對日本“排污入海”的內閣決議態度曖昧,美國甚至還感謝日本所謂“公開透明”的努力。在福島核污水排放問題上,美國的明確支持無疑大大緩解了日本面臨的國際壓力,為日本的“排污入海”行為增添了底氣。日本利用美國的“全球霸權”為其“排污入海”行為背書,美國則通過拉攏日本來維護其在亞太地區的傳統勢力,同時也能防止日本向亞洲其他國家靠攏。尤其在拜登上臺后,美國加快修復并強化與同盟國的關系,對日本“排污入海”行為的縱容和默許正是其中一環。日本政府本著“機會主義”選擇依托美國為其“排污入海”發聲,試圖堵住國際社會的悠悠眾口。

將國際事務內政化以壓制地緣國家輿論

福島核污水排放問題是影響全球環境安全的重大國際事件,涉及全人類的公共健康,本質上而言屬于國際政治問題的范疇,絕非僅僅是日本國內事務。日本政府公布“排污入海”的決定后,周邊國家紛紛提出反對和質疑。俄羅斯外交部就日本在未與任何鄰國進行磋商、未提供足夠的官方信息的前提下做出內閣決議表示擔憂。中國外交部也反對日本在未窮盡安全處置手段的情況下不顧國內外質疑和反對,未經與周邊國家和國際社會充分協商,單方面決定以“排污入海”方式處置核污水。韓國國務調整室室長具潤哲在主持召開關于應對日本福島核污水“排污入海”決定的跨部門會議時表示,對日方在未提前與韓方溝通的情況下單方面推進核污水排海計劃深表遺憾,呼吁日方立即叫停該計劃。

日本政府的內閣決議,既未在全球環境治理框架下設定國際監督機制,也未委托第三方國際機構實施信息公開,坐實了將國際事務內政化的行為。外交雖然是內政的延伸,受內政決策的引導和約束,但二者仍存在本質區別。很顯然,日本政府無視周邊國家和國際社會的態度,拒絕與周邊國家協商,以處理國內事務的方式召開內閣會議正式決定“排污入海”計劃。國際事務的解決需要通過國際性的協調處置機制,日本言核必稱自己是“唯一核爆受害國”,但又在核污水問題的處置上將本國利益置于全人類利益之上。日本政府在環境外交中所秉持的功利主義和機會主義理念,在福島核污水排放決策中顯露無遺。

(作者王京濱是天津理工大學管理學院教授,李揚、吳遠泉是天津理工大學管理學院碩士研究生)