鐵道部64年存廢之路 鐵老大完成使命鐵公仆登舞臺

機(jī)構(gòu)改革

之鐵路改革

昨天，《國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革和職能轉(zhuǎn)變方案》提請全國人大審議，鐵道部將被拆分，職能被整合，“鐵老大”即將成為歷史。從第一個五年計劃到十二五計劃，從蒸氣列車到高鐵……交通始終是國家的命脈，鐵道部肩負(fù)的使命，注定了這三個字在共和國建設(shè)史上的地位。但是，隨著時代的發(fā)展，鐵道部“政企不分”造成的各種弊端也越來越不適應(yīng)市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，從政府到民間要求鐵道部改革的呼聲不絕于耳。今天，我們終將與這位共和國功臣說再見，在一定意義上，也是跟“計劃經(jīng)濟(jì)”說再見。明天，讓我們對期待中的“鐵公仆”說聲歡迎。

鐵道部前世今生

1948年11月解放軍名將滕代遠(yuǎn)任中國工農(nóng)革命軍事委員會鐵道部部長，成為最早從軍隊轉(zhuǎn)做經(jīng)濟(jì)工作的部長之一。

1949年2月中央軍委鐵道部在北平王府井南口霞公府掛牌辦公。

1949年10月中央人民政府鐵道部成立，這是中華人民共和國政府成立最早的部門之一。

1952年6月13日鐵道部成立后第一條鐵路——成渝鐵路建成。

1967年5月31日為了保障鐵路運輸暢通，中共中央和國務(wù)院決定對鐵道部實行軍事管制，6月12日國務(wù)院和中央軍委又決定對全國鐵路實行全面軍事管制。

1970年7月鐵道部、交通部和郵電部郵政部分合并成立新的交通部。

1975年1月召開全國人民代表大會四屆一次會議后，鄧小平主持中央日常工作。他從整頓鐵路開始著手整頓全國各條戰(zhàn)線。從這一年起，鐵道、交通兩部重新分立。

1983年底鐵道兵集體轉(zhuǎn)業(yè)并入鐵道部，結(jié)束了中國人民解放軍序列當(dāng)中一個特殊兵種的歷史使命。

1986年時任鐵道部部長的丁關(guān)根提出鐵路系統(tǒng)內(nèi)部“大包干”的方針。

1988年1月24日由昆明開往上海的80次特快列車，運行至貴昆線區(qū)間時發(fā)生顛覆，88人死亡。

2000年時任鐵道部部長的傅志寰提出了“網(wǎng)運分離”的鐵路改革思路。

2005年3月中國鐵路最大的一次內(nèi)部改革啟動，全國41個鐵路分局全部被撤銷，鐵路進(jìn)入“鐵道部-鐵路局-站段”的三級管理體制。

2006年7月1日青藏鐵路全線通車，標(biāo)志著西藏結(jié)束了不通火車的歷史。

2011年7月23日“7·23”甬溫線特別重大鐵路交通事故發(fā)生。12月，鐵道部原部長劉志軍涉嫌嚴(yán)重違紀(jì)被免職。

攻克計劃經(jīng)濟(jì)“最后堡壘”

鐵道部曾被稱為“鐵老大”：既是政府機(jī)構(gòu)，又掌握著鐵路運營，資產(chǎn)總額數(shù)萬億元，在過去很長一段時間內(nèi)，鐵道部還擁有公檢法系統(tǒng)，形成了一個龐大的封閉運行體系。因此，也有人形容其為“最后一個計劃經(jīng)濟(jì)堡壘”。

北京交通大學(xué)副教授李紅昌表示，“1997年至2007年，中國鐵路先后實施6次大提速，但鐵道部改革的速度比提速慢得多。”

中央政策研究室原副主任、中國國際經(jīng)濟(jì)交流中心常務(wù)副理事長鄭新立表示，此前多次提出鐵路體制改革方案，最大的阻力來自內(nèi)部，包括鐵道部自身。

鐵道部改革從上世紀(jì)80年代起就已經(jīng)啟動，當(dāng)時的鐵道部、交通部甚至搬到一棟樓里，但最后并未合并。2008年，合并了民航總局的交通運輸部備受矚目，但鐵道部仍保留。十一屆全國人大一次會議上公布的《關(guān)于國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革方案的說明》中提出：“考慮到我國鐵路建設(shè)和管理的特殊性，保留鐵道部。同時，要繼續(xù)推進(jìn)改革。”

近年來，關(guān)于鐵道部的“新聞”不斷。天價宣傳片、12306網(wǎng)站招投標(biāo)不公開、動車高價采購……種種問題，直指鐵道部的高度封閉與運行機(jī)制落后。現(xiàn)在，鐵道部不再保留。

“從某種程度上講，鐵道部的改革，是打破了計劃經(jīng)濟(jì)的最后堡壘。現(xiàn)在深水區(qū)的改革就是割自己身上的肉，此次鐵道部的割肉式改革，體現(xiàn)了政府堅定的改革決心。”全國人大代表朝克說。

破解跨越式發(fā)展后遺癥

政企分開，是此次鐵道部改革的核心之一。不少代表委員提出，這也是釋放鐵路市場活力的根本舉措，從而實現(xiàn)投資與需求的“再平衡”。

2003年，鐵道部提出“跨越式發(fā)展”的口號。到2011年“7·23”動車事故之前，中國鐵路建設(shè)開始了長達(dá)8年的跨越式發(fā)展，成績舉世矚目。但隨著鐵道線里程一起增長的，是日趨龐大的負(fù)債。

2009年，鐵道部負(fù)債1.3萬億元；2010年，負(fù)債1.89萬億元；2011年，負(fù)債2.41萬億元；2012年第三季度，負(fù)債2.66萬億元。

在“7·23”動車事故后，高鐵運行時速從試運行的350公里下降到300公里，鐵路建設(shè)投資也逐漸變得平穩(wěn)。

“支持建設(shè)鐵路，但跨越式發(fā)展模式需要冷靜一下。”李紅昌表示，鐵路建設(shè)需要適度超前，但一個公共服務(wù)的企業(yè)，過度投資和超能力建設(shè)會加劇債務(wù)風(fēng)險。

事實上，當(dāng)前中國的鐵路建設(shè)還遠(yuǎn)未飽和。“美國的鐵路營業(yè)里程超過20萬公里，我國不到10萬公里。即使按孫中山先生百年前規(guī)劃的目標(biāo)17萬公里，也還有不小的距離。”全國人大代表、中國工程院院士王夢恕說。

同濟(jì)大學(xué)教授孫章表示，未來20年鐵路仍然面臨很大的運力需求增加，但如何利用好黃金期，開放投資、引入競爭、降低社會資金進(jìn)入門檻是其中關(guān)鍵。

專家表示，比起看得見的門檻，破除“隱性門檻”更為重要。例如，一位人大代表以國內(nèi)最早的股份制鐵路“金溫鐵路”舉例，國有公司收票錢，但讓民營公司免費運客；車次緊張時，民營公司想增開車次卻往往得不到批準(zhǔn)，而同線競爭的國有公司的加車計劃卻被批準(zhǔn)。

□三大難題待解

1

如何防止“合而不和”

一些代表委員認(rèn)為，整合交通的大部門體制不僅僅是機(jī)構(gòu)合并，而是要做到統(tǒng)籌調(diào)配，而不僅僅是機(jī)構(gòu)在一個樓里，還是各管各的。下一步，就要在真正整合上下工夫。

目前，我國社會物流成本相當(dāng)于GDP的18％，比發(fā)達(dá)國家高出一倍，成為物價的重要推手之一。隨著鐵路并入交通部，涵蓋“公、鐵、水、空”的大交通體系呼之欲出，如果“空鐵聯(lián)運”“海鐵聯(lián)運”等方式能有效推廣，降低綜合物流成本，將為整個社會帶來福利。

2

如何防止“靠漲價還債”

2.6萬億元的高負(fù)債，2013年6500億的投資預(yù)算，鐵道部“很差錢”。而承擔(dān)了債務(wù)主體的中國鐵路總公司如何在投資建設(shè)和償還債務(wù)之間取得平衡，備受關(guān)注。

鐵道部部長盛光祖表示，改革與調(diào)價沒有必然性。但專家表示，鐵路具有公共性，政企分開后企業(yè)的盈利需求與公共利益應(yīng)求取平衡點。

孫章認(rèn)為，高負(fù)債，既有政策性、也有經(jīng)營性的原因。政企分開后要把賬本理清楚，公益性的要國家負(fù)擔(dān)，經(jīng)營性的要通過提高企業(yè)效益，來逐步消化。

值得注意的是，機(jī)構(gòu)改革方案中，專門提到了建立健全運價改革和運輸補貼等機(jī)制。代表委員建議，在普通客運領(lǐng)域應(yīng)加大補貼力度，而高鐵要增加定價的靈活性，“比如，春節(jié)過后客運量急降，可以考慮票價打折吸引旅客。雖然票價降了，但總收入不會少，鐵路并不虧本。”

3

如何防止服務(wù)質(zhì)量下降

從國際經(jīng)驗看，英國、法國等國鐵路進(jìn)行分拆和私營化之后，負(fù)債率進(jìn)一步上升，對國家補助的索取增加，事故率上升，服務(wù)質(zhì)量和安全性反而下降。

專家表示，整合后的交通部鐵路局從經(jīng)營中抽身出來，專司標(biāo)準(zhǔn)制定和安全監(jiān)管，避免“既當(dāng)運動員、又當(dāng)裁判員”，有利于從體制上保障鐵路運營秩序和安全，因此，監(jiān)管力度和效果會更強而非減弱。