財政部副部長：走中國特色住房保障道路

　　數據來源：財政部

走中國特色住房保障道路

王保安

隨著我國工業化、城鎮化的快速推進，與住房相關的各種矛盾和問題日益凸顯，住房問題成為標志性的重大民生問題。解決住房問題，迫切需要推進住房理論研究的不斷深化、住房制度設計的持續改進、住房保障路徑的開拓創新。

國際視域中的住房保障問題

住房問題是世界性難題。在一些發展中國家，住房矛盾突出表現為觸目驚心的城市“貧民窟”等城市病。聯合國人居署報告顯示，2010年世界貧民窟人口達8.276億人，約占全球城市人口的1/4。在發達國家，對住房保障制度的探索已有上百年歷史。1919年，英國頒布了《住房和城鎮規劃法》，規定居民住房問題為公共事務，政府對此履行義務。1937年，美國第一部住房法案《瓦格納住房法》出臺，之后其住房制度經歷了政府建設公共住房、政府補貼住房建設、實行房租補貼等發展階段。但發達國家遇到了另外的住房難題，由住房體制缺陷、過度投機等引發危機的案例屢見不鮮。比如，2007年美國爆發的次貸危機，直接引發了蔓延至今的國際金融危機。

總結世界各國住房保障的經驗教訓，可以得出以下結論：第一，住房保障制度設計不斷完善，一般經歷了以“補磚頭”的實物保障為主逐步轉為以“補人頭”的房租補貼為主的過程。第二，政府對住房市場的干預要適時適度，應在發揮市場機制作用的基礎上構建靈活的住房保障機制：一手以稅收工具為主調控房地產市場；一手以補貼工具為主解決窮人“居者有其屋”的問題。第三，住房需求具有多樣性，公民居住權的保障方式要多元化，保障水平要有層次性。第四，應提早預防形成“貧民窟”，否則就會給經濟社會發展帶來巨大危害，治理的難度更大、成本更高。

我國住房保障制度的探索歷程

新中國成立后，住房保障制度的探索歷程大體可以劃分為四個階段。

實物分配階段。從1949年新中國成立到1998年，我國實行的是福利分房制度，職工住房由國家和單位負責建設分配。這一保障模式否定了住房的商品屬性，加之“高積累、低消費”及“先生產、后生活”思想的影響，房地產業發展和住房保障體系建設嚴重滯后。1977年，全國城市人均居住面積僅3.6平方米。雖然上世紀90年代初啟動了城市住房制度改革試點，但沒有從根本上打破住房實物分配體制，住房供給短缺問題突出。

市場化改革探索階段。以1998年7月《國務院關于進一步深化城鎮住房制度改革加快住房建設的通知》為標志，我國住房分配貨幣化、房地產市場化改革正式啟動。改革調動了市場主體投資建設商品房的積極性，培育了房地產市場，增強了住房供給能力，城鎮居民人均住房面積從1998年的18.7平方米提高到2006年的27.1平方米。但這一階段住房保障制度建設跟進不夠，政府的住房保障職能沒有充分發揮。

全面構建住房保障制度體系階段。2007年，國務院明確將保障性住房納入政府公共服務職責范圍，要求加快建立健全以廉租房制度為重點、多渠道解決城市低收入家庭住房困難的政策體系，保障性住房建設進入一個新的發展階段。

保障房建設跨越式發展階段。“十二五”規劃提出新建3600萬套保障房，目標是覆蓋約20%的城鎮居民家庭，覆蓋范圍之廣、投入力度之大、建設速度之快前所未有。2012年國家財政用于保障性住房的資金達到3800多億元，比2007年增長近38倍。目前，我國初步建立起包括廉租住房、公共租賃住房、經濟適用住房、限價商品住房、各類棚戶區改造以及農村危房改造、游牧民定居工程的7大類、11個品種的保障性住房體系。

住房保障中國模式的特點和成效

我國對住房保障制度的探索和創新，抓住了幾個關鍵環節。

重點解決城鄉低收入群體住房問題，保障其基本住房需求。在城鎮重點發展廉租住房和公共租賃住房，解決中等偏下收入群體的住房困難；在農村重點推進危房改造，并向低保困難戶傾斜。

大力推進“棚戶區”改造，防止出現“貧民窟”。2005年，遼寧省率先大規模推進煤礦棚戶區連片改造。2010年，全國開始推進城市棚戶區改造、國有工礦棚戶區改造以及林區、墾區、煤區棚戶區改造。目前，已有1200萬戶、4000多萬棚戶區居民的住房條件得到徹底改善。

著力解決農民工的住房問題。2007年，國務院將農民工住房納入住房保障范圍，明確要求多渠道改善農民工居住條件。2011年，又明確將有穩定職業并在城市居住一定年限的外來務工人員納入公共租賃住房供應范圍，加快解決農民工在城市的居住問題。

住房制度設計兼顧政府保障與市場發育。在住房市場化改革的基礎上構建保障房政策體系，充分體現了住房的多重屬性。此次國際金融危機爆發以來，我國大規模推進保障性住房建設，為擴大內需、實現經濟企穩回升做出了貢獻。

我國住房制度及保障體系快速構建，取得了舉世矚目的成就。一是城鄉居民居住條件迅速改善。2012年城鎮居民人均住房建筑面積達到32.9平方米。二是住房供需矛盾得到緩解。保障性住房建設的加速，增加了住房供給，改善了市場預期，在一定程度上遏制了投資、投機行為。三是保障房建設大規模推進，拉動了投資和消費，有利于我國經濟可持續發展。

繼續推進住房保障制度建設

當前，我國住房保障制度建設依然面臨嚴峻形勢，存在一些亟待解決的問題。首先，住房購買消費與租賃消費的比例嚴重失調。住房自有率美國為60%，德國為40%，我國則高達85%，而且購房者呈年輕化態勢。以住房購買消費為主，不僅助長房價畸高，而且影響保障房體系良性發展。其次，住房保障方式相對單一，主要以實物建房為主。第三，住房保障品種較多，目前共有7大類、11個品種。第四，住房保障法律體系不健全，住房保障運行體制亟待完善。當前尤其應加快構建公平分配、有效運營、有序退出等制度。

黨的十八大報告明確提出，“建立市場配置和政府保障相結合的住房制度”。完善住房保障制度，應注重以下幾個方面：

進一步加強住房保障制度的頂層設計。進一步明確政府與市場的邊界，科學界定政府住房保障范圍；統籌城鄉規劃，對保障性住房建設出臺適當的傾斜和優惠政策，確保建設用地需要；借鑒國際經驗，探索建立住房合作社等多渠道、多形式住房供應模式，在開發環節引入競爭機制，打破只能從開發商手中購房的格局，實現商品住房與保障住房良性互動、健康發展。

進一步完善住房保障政策體系。目前我國保障房品類繁多，長此以往，會增加操作成本，也會損害政策效率。應以公共租賃住房為主逐步簡化保障房品種，將帶有產權的經濟適用房和限價商品房逐步推向市場，厘清居住權與產權、投資權的關系；將廉租房與公共租賃住房并軌管理，統一為公共租賃住房，對不同收入水平的保障對象實行差異租金。

積極推進保障房供應及管理的多元化。因地制宜實施住房保障，對一線城市應采取配建等方式，增強實物住房保障能力，以“補磚頭”為主；對二、三線城市，由于住房供應較充足，應以“補人頭”為主。政府通過注入資本金、投資補助、貸款貼息、鼓勵企業發行債券等措施，引導更多社會力量參與保障房的投資建設和運營管理。最終形成“市場建房、政府補貼、居民租房、社會管理”的住房保障模式。

加快住房保障法制化建設步伐。將住房保障納入法制化管理軌道，為住房保障長期穩定健康發展提供法律保障。

(作者為財政部副部長)