城鎮(zhèn)化承載壓力顯現(xiàn) 小城鎮(zhèn)人口向中等城市看齊

兩條“供地線”吃緊 小城鎮(zhèn)用地受限

在城鎮(zhèn)化進(jìn)程中，小城鎮(zhèn)用地吃緊，是由我國(guó)目前用地分配格局所決定的：我國(guó)城鎮(zhèn)用地主要有兩條“供地線”：一是國(guó)家年度下達(dá)新增建設(shè)用地指標(biāo)；二是城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤指標(biāo)。

國(guó)家下達(dá)的新增建設(shè)用地指標(biāo)是一個(gè)地區(qū)城鎮(zhèn)土地供應(yīng)的主渠道，目前新增建設(shè)用地指標(biāo)在大城市、中小城市、小城鎮(zhèn)三級(jí)城鎮(zhèn)體系中供應(yīng)嚴(yán)重不均衡。以重慶為例，“十一五”期間，國(guó)家每年下達(dá)給重慶的新增建設(shè)用地指標(biāo)平均為150平方公里左右，其中93%用于保障重慶主城區(qū)和30個(gè)區(qū)縣城用地需求，而900多座小城鎮(zhèn)獲得的指標(biāo)僅占7%。由于用地緊缺，不少小城鎮(zhèn)人口密度每平方公里近萬人，完全可以比肩一些中等城市。

以渝西經(jīng)濟(jì)大區(qū)江津區(qū)為例，根據(jù)土地利用總體規(guī)劃，到2020年，該區(qū)可獲得國(guó)家下達(dá)新增建設(shè)用地指標(biāo)80平方公里，其中68平方公里落在江津城區(qū)，用于保障重點(diǎn)工程項(xiàng)目和工業(yè)園區(qū)建設(shè)，分到區(qū)內(nèi)24個(gè)鎮(zhèn)街指標(biāo)平均約0.5平方公里。

江津區(qū)國(guó)土局耕地保護(hù)科科長(zhǎng)周思恒說，由于缺乏新增建設(shè)用地指標(biāo)，區(qū)內(nèi)不少鄉(xiāng)鎮(zhèn)居民住房、學(xué)校、醫(yī)院等基建和公共服務(wù)設(shè)施建設(shè)多年無法改善，少數(shù)中心城鎮(zhèn)人口密度在每平方公里萬人左右，連帶引發(fā)小城鎮(zhèn)房?jī)r(jià)高企、學(xué)校大班制、基層醫(yī)院看病難等一系列問題。

而在城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤指標(biāo)方面，由于這一指標(biāo)由地市一級(jí)統(tǒng)一調(diào)劑，大部分指標(biāo)被調(diào)走，留在小城鎮(zhèn)的比例偏低。西南政法大學(xué)副校長(zhǎng)劉俊說，由于經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展迅速，各級(jí)政府都有“搶地”沖動(dòng)，地市一級(jí)政府對(duì)本區(qū)內(nèi)建設(shè)用地增減掛鉤指標(biāo)分配有決定權(quán)，這些指標(biāo)大部分以保證重點(diǎn)工程和工業(yè)園區(qū)建設(shè)為導(dǎo)向，而不是用于提升小城鎮(zhèn)空間人口承載能力。

現(xiàn)行的城鎮(zhèn)用地分配格局，導(dǎo)致小城鎮(zhèn)建設(shè)用地資源緊缺，并變相產(chǎn)生出不少土地違法利用現(xiàn)象。半月談?dòng)浾咴诤颖薄⑺拇ā⒅貞c一些地區(qū)調(diào)查采訪發(fā)現(xiàn)，由于土地供應(yīng)緊缺，一些基層政府紛紛推出各種“變通”做法，違規(guī)、違法用地，成為目前土地資源保護(hù)中的突出問題。

一是通過以租代征方式對(duì)農(nóng)村土地進(jìn)行流轉(zhuǎn)或征占耕地，有的地區(qū)出現(xiàn)了大量由多家農(nóng)戶甚至部分村莊土地“出租”給開發(fā)商搞商業(yè)住宅的現(xiàn)象。

二是以小城鎮(zhèn)建成區(qū)拓展的名義，在未取得合法用地手續(xù)的情況下，擅自將農(nóng)村集體土地改為國(guó)有建設(shè)用地，一些城鎮(zhèn)建設(shè)用地項(xiàng)目甚至無視法律規(guī)定，未批先用、少批多占或者邊報(bào)邊用。

三是在現(xiàn)行土地政策的“灰色地帶”上做文章。在一些地區(qū)，建設(shè)用地“增減掛鉤”實(shí)行的是“先占后補(bǔ)”的模式，政府占地在先、是剛性的；補(bǔ)地在后，是柔性的，經(jīng)常是“只占不補(bǔ)”、“占優(yōu)補(bǔ)劣”、“多占少補(bǔ)”，很難保障補(bǔ)地的數(shù)量和質(zhì)量。