城鎮(zhèn)化承載壓力顯現(xiàn) 小城鎮(zhèn)人口向中等城市看齊

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在城鎮(zhèn)化進(jìn)程中，小城鎮(zhèn)是承接農(nóng)民轉(zhuǎn)移的重要載體。與此同時(shí)，隨著大量農(nóng)村人口轉(zhuǎn)移進(jìn)城，小城鎮(zhèn)受限于我國(guó)目前土地供應(yīng)格局等因素制約，基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)配套設(shè)施建設(shè)嚴(yán)重滯后，人口承載能力受到局限，導(dǎo)致小城鎮(zhèn)在住房、醫(yī)療、教育等方面的配套壓力顯現(xiàn)，小城鎮(zhèn)“搶地”沖動(dòng)強(qiáng)烈，違規(guī)、違法利用土地問(wèn)題凸顯。

城鎮(zhèn)化承載壓力顯現(xiàn) 小城鎮(zhèn)人口向中等城市看齊

作為我國(guó)統(tǒng)籌城鄉(xiāng)改革試驗(yàn)區(qū)，從2010年8月重慶實(shí)施戶(hù)籍制度改革以來(lái)，已有超過(guò)320萬(wàn)農(nóng)村群眾自愿轉(zhuǎn)戶(hù)進(jìn)城，其中有近60%的農(nóng)村群眾選擇遷入小城鎮(zhèn)。但與農(nóng)民人口大量遷入小城鎮(zhèn)形成鮮明對(duì)照的是，作為城鎮(zhèn)建設(shè)的基石，小城鎮(zhèn)土地供應(yīng)卻出現(xiàn)明顯的缺口，土地已成制約小城鎮(zhèn)發(fā)展的瓶頸：在重慶，占據(jù)市內(nèi)半數(shù)人口和土地面積的900多座小城鎮(zhèn)，每年獲得國(guó)家新增建設(shè)用地指標(biāo)比例不足1成；而重慶主城、31個(gè)區(qū)縣城則獲得了9成以上的新增用地，一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)面貌10多年無(wú)法改變，人口每平方公里近萬(wàn)人的“超級(jí)”小城鎮(zhèn)并非個(gè)例。

在重慶市南川區(qū)興隆鎮(zhèn)，城區(qū)已10多年沒(méi)有拓展，新增住房和公共服務(wù)設(shè)施主要靠拆舊建新解決，甚至出現(xiàn)違規(guī)用地現(xiàn)象。興隆鎮(zhèn)國(guó)土所所長(zhǎng)霍曉康介紹，2009年興隆鎮(zhèn)中心校改擴(kuò)建項(xiàng)目需占地6畝，在無(wú)土地指標(biāo)的情況下，不得不采取以租代征違規(guī)獲得建設(shè)用地。由于缺乏用地指標(biāo)，公益性項(xiàng)目也違規(guī)占地的類(lèi)似情況很常見(jiàn)。

記者采訪發(fā)現(xiàn)，隨著進(jìn)城人口不斷增長(zhǎng)，單位土地承載的人口數(shù)量明顯上升，小城鎮(zhèn)土地資源緊缺以及連帶引發(fā)的公共服務(wù)、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)滯后等問(wèn)題愈發(fā)凸顯。

“用地指標(biāo)是最讓人頭疼的。”四川省仁壽縣滿(mǎn)井鎮(zhèn)鎮(zhèn)長(zhǎng)賀志輝說(shuō)，“這幾年鎮(zhèn)上工業(yè)發(fā)展速度加快，吸引了大量群眾返鄉(xiāng)就業(yè)和外來(lái)務(wù)工人員，住在鎮(zhèn)上的人越來(lái)越多。現(xiàn)在不僅企業(yè)要生產(chǎn)用地，公共服務(wù)設(shè)施也同樣要地，我們一年只有10多畝的指標(biāo)，還不夠修座廠房的，鎮(zhèn)上僅擴(kuò)建一條街就花了3年的時(shí)間。”

地處渝東南的彭水縣經(jīng)濟(jì)相對(duì)落后，小城鎮(zhèn)建設(shè)用地更顯短缺。縣國(guó)土局副局長(zhǎng)權(quán)永川說(shuō)，單是縣內(nèi)烏江彭水電站和銀盤(pán)電站征地移民安置就用掉去年建設(shè)用地大部分指標(biāo)，小城鎮(zhèn)基本沒(méi)有土地指標(biāo)落地，迫使部分基層政府采取修建小產(chǎn)權(quán)房、以租代征等方式違規(guī)占地。

在重慶一些小城鎮(zhèn)，公共設(shè)施建設(shè)不完善，有的地方甚至連配套的垃圾、污水處理廠都很缺乏。彭水縣環(huán)保局副局長(zhǎng)崔錦洪說(shuō)，彭水縣下轄的20多個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)基本都沒(méi)有規(guī)范的城鎮(zhèn)垃圾處理廠。鄉(xiāng)鎮(zhèn)垃圾處理廠大多沒(méi)有進(jìn)行環(huán)境評(píng)估，垃圾處理一般都是簡(jiǎn)易填埋、自行解決。由于缺乏用地指標(biāo)，縣內(nèi)一些城鎮(zhèn)沒(méi)有建設(shè)專(zhuān)門(mén)的供水和污水處理設(shè)施，經(jīng)常出現(xiàn)城鎮(zhèn)缺水、污水直排的現(xiàn)象。

在四川、重慶等省市，記者采訪發(fā)現(xiàn)，隨著城鎮(zhèn)化速度加快，越來(lái)越多的農(nóng)民選擇落戶(hù)小城鎮(zhèn)。從長(zhǎng)遠(yuǎn)來(lái)看，大量轉(zhuǎn)戶(hù)人口的新增建設(shè)用地需求對(duì)本已緊缺的小城鎮(zhèn)用地供應(yīng)造成更大壓力。

在重慶，由于新增建設(shè)用地缺乏，小城鎮(zhèn)新增商品房比較緊俏，房?jī)r(jià)增長(zhǎng)較快。江津區(qū)李市鎮(zhèn)城鎮(zhèn)建成區(qū)面積只有1.2平方公里，常住人口已經(jīng)超過(guò)2萬(wàn)人。“隨著戶(hù)籍制度改革加快，越來(lái)越多的農(nóng)民會(huì)選擇到鎮(zhèn)上落戶(hù)，估計(jì)到2015年李市鎮(zhèn)城鎮(zhèn)常住人口將接近3萬(wàn)人，而我們目前僅有300畝城鎮(zhèn)建設(shè)用地指標(biāo)，單是為新增人口建住房都不夠。”潘明祥說(shuō)，現(xiàn)在李市鎮(zhèn)房?jī)r(jià)已經(jīng)超過(guò)1500元/平方米，比2005年增長(zhǎng)了2倍左右。

在一些經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)、交通便利的城鎮(zhèn)，商品房經(jīng)常出現(xiàn)供不應(yīng)求的局面。為適應(yīng)新進(jìn)城群眾的住房需求，一些小城鎮(zhèn)甚至出現(xiàn)“小產(chǎn)權(quán)房”熱銷(xiāo)的局面，還有大量小城鎮(zhèn)周邊農(nóng)民將自家農(nóng)房分房隔戶(hù)用于出租。

兩條“供地線”吃緊 小城鎮(zhèn)用地受限

在城鎮(zhèn)化進(jìn)程中，小城鎮(zhèn)用地吃緊，是由我國(guó)目前用地分配格局所決定的：我國(guó)城鎮(zhèn)用地主要有兩條“供地線”：一是國(guó)家年度下達(dá)新增建設(shè)用地指標(biāo)；二是城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤指標(biāo)。

國(guó)家下達(dá)的新增建設(shè)用地指標(biāo)是一個(gè)地區(qū)城鎮(zhèn)土地供應(yīng)的主渠道，目前新增建設(shè)用地指標(biāo)在大城市、中小城市、小城鎮(zhèn)三級(jí)城鎮(zhèn)體系中供應(yīng)嚴(yán)重不均衡。以重慶為例，“十一五”期間，國(guó)家每年下達(dá)給重慶的新增建設(shè)用地指標(biāo)平均為150平方公里左右，其中93%用于保障重慶主城區(qū)和30個(gè)區(qū)縣城用地需求，而900多座小城鎮(zhèn)獲得的指標(biāo)僅占7%。由于用地緊缺，不少小城鎮(zhèn)人口密度每平方公里近萬(wàn)人，完全可以比肩一些中等城市。

以渝西經(jīng)濟(jì)大區(qū)江津區(qū)為例，根據(jù)土地利用總體規(guī)劃，到2020年，該區(qū)可獲得國(guó)家下達(dá)新增建設(shè)用地指標(biāo)80平方公里，其中68平方公里落在江津城區(qū)，用于保障重點(diǎn)工程項(xiàng)目和工業(yè)園區(qū)建設(shè)，分到區(qū)內(nèi)24個(gè)鎮(zhèn)街指標(biāo)平均約0.5平方公里。

江津區(qū)國(guó)土局耕地保護(hù)科科長(zhǎng)周思恒說(shuō)，由于缺乏新增建設(shè)用地指標(biāo)，區(qū)內(nèi)不少鄉(xiāng)鎮(zhèn)居民住房、學(xué)校、醫(yī)院等基建和公共服務(wù)設(shè)施建設(shè)多年無(wú)法改善，少數(shù)中心城鎮(zhèn)人口密度在每平方公里萬(wàn)人左右，連帶引發(fā)小城鎮(zhèn)房?jī)r(jià)高企、學(xué)校大班制、基層醫(yī)院看病難等一系列問(wèn)題。

而在城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤指標(biāo)方面，由于這一指標(biāo)由地市一級(jí)統(tǒng)一調(diào)劑，大部分指標(biāo)被調(diào)走，留在小城鎮(zhèn)的比例偏低。西南政法大學(xué)副校長(zhǎng)劉俊說(shuō)，由于經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展迅速，各級(jí)政府都有“搶地”沖動(dòng)，地市一級(jí)政府對(duì)本區(qū)內(nèi)建設(shè)用地增減掛鉤指標(biāo)分配有決定權(quán)，這些指標(biāo)大部分以保證重點(diǎn)工程和工業(yè)園區(qū)建設(shè)為導(dǎo)向，而不是用于提升小城鎮(zhèn)空間人口承載能力。

現(xiàn)行的城鎮(zhèn)用地分配格局，導(dǎo)致小城鎮(zhèn)建設(shè)用地資源緊缺，并變相產(chǎn)生出不少土地違法利用現(xiàn)象。半月談?dòng)浾咴诤颖薄⑺拇ā⒅貞c一些地區(qū)調(diào)查采訪發(fā)現(xiàn)，由于土地供應(yīng)緊缺，一些基層政府紛紛推出各種“變通”做法，違規(guī)、違法用地，成為目前土地資源保護(hù)中的突出問(wèn)題。

一是通過(guò)以租代征方式對(duì)農(nóng)村土地進(jìn)行流轉(zhuǎn)或征占耕地，有的地區(qū)出現(xiàn)了大量由多家農(nóng)戶(hù)甚至部分村莊土地“出租”給開(kāi)發(fā)商搞商業(yè)住宅的現(xiàn)象。

二是以小城鎮(zhèn)建成區(qū)拓展的名義，在未取得合法用地手續(xù)的情況下，擅自將農(nóng)村集體土地改為國(guó)有建設(shè)用地，一些城鎮(zhèn)建設(shè)用地項(xiàng)目甚至無(wú)視法律規(guī)定，未批先用、少批多占或者邊報(bào)邊用。

三是在現(xiàn)行土地政策的“灰色地帶”上做文章。在一些地區(qū)，建設(shè)用地“增減掛鉤”實(shí)行的是“先占后補(bǔ)”的模式，政府占地在先、是剛性的；補(bǔ)地在后，是柔性的，經(jīng)常是“只占不補(bǔ)”、“占優(yōu)補(bǔ)劣”、“多占少補(bǔ)”，很難保障補(bǔ)地的數(shù)量和質(zhì)量。

土地供應(yīng)向小城鎮(zhèn)傾斜 提高人口承載能力

在城鎮(zhèn)化進(jìn)程中，如果城鎮(zhèn)化、工業(yè)化、農(nóng)村土地利用制度設(shè)計(jì)科學(xué)嚴(yán)謹(jǐn)，我國(guó)完全有把握形成梯度適宜、分級(jí)承接的農(nóng)村轉(zhuǎn)移人口分布格局，不會(huì)出現(xiàn)農(nóng)民“一窩蜂”進(jìn)城，大規(guī)模擠入大城市的問(wèn)題。

重慶等地實(shí)行戶(hù)籍制度改革，超過(guò)半數(shù)以上的農(nóng)民都選擇進(jìn)入小城鎮(zhèn)，既是因?yàn)樾〕擎?zhèn)門(mén)檻較低、成本較少，也是因?yàn)樾〕擎?zhèn)距離農(nóng)民原居住地較近，社會(huì)環(huán)境、人際關(guān)系較為熟悉。大量農(nóng)民轉(zhuǎn)戶(hù)進(jìn)入小城鎮(zhèn)，給政府城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略以啟示：應(yīng)把發(fā)展中小城市和小城鎮(zhèn)作為優(yōu)先選擇，使中小城市、小城鎮(zhèn)作為吸納農(nóng)民的主要載體，在土地集約、節(jié)約利用的基礎(chǔ)上，保障小城鎮(zhèn)用地供應(yīng)，以配套完善基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)能力建設(shè)。

不少基層干部和專(zhuān)家認(rèn)為，土地供應(yīng)是城鎮(zhèn)化發(fā)展的基礎(chǔ)，要真正建立起“人地掛鉤”的機(jī)制，解決好“地隨人走”的問(wèn)題，農(nóng)村人口遷移到哪里，這些人口所占用的建設(shè)用地就轉(zhuǎn)移到哪里；從哪里遷出的人口，哪里就相應(yīng)減少這些人所占用的建設(shè)用地面積，促進(jìn)城鄉(xiāng)人口、土地要素的平衡流動(dòng)。

建設(shè)用地指標(biāo)保重點(diǎn)工程和大項(xiàng)目無(wú)可厚非，但在城鎮(zhèn)化進(jìn)程中，農(nóng)村人口向小城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移已成其主要選擇，與此相配套的土地供應(yīng)不僅應(yīng)傾向GDP和財(cái)政收入的增長(zhǎng)，也應(yīng)服務(wù)于構(gòu)建合理的城鎮(zhèn)體系，在集約、節(jié)約利用土地的基礎(chǔ)上，建立和完善土地供應(yīng)向基層傾斜的機(jī)制，提高人口承載力。

不少基層干部和專(zhuān)家認(rèn)為，小城鎮(zhèn)在城鎮(zhèn)化進(jìn)程中是轉(zhuǎn)戶(hù)人口最主要的落腳地，建設(shè)用地緊缺制約著城鎮(zhèn)化體系的完善，必須妥善改革土地供應(yīng)模式，在保證滿(mǎn)足城市建設(shè)、工業(yè)發(fā)展需求的同時(shí)，適當(dāng)向小城鎮(zhèn)傾斜已成為必然選擇。應(yīng)考慮節(jié)約、集約利用土地，盤(pán)活存量，在用地安排上，盡量按照集約、節(jié)約標(biāo)準(zhǔn)，根據(jù)單位人口承載量和經(jīng)濟(jì)密度，走內(nèi)涵式發(fā)展道路。(半月談 記者李松)