與時俱進優(yōu)化城市發(fā)展方針 指導形成城鎮(zhèn)化新格局

20世紀80年代以來我國實施了“嚴格控制大城市、合理發(fā)展中等城市和小城市、積極發(fā)展小城鎮(zhèn)”的城市發(fā)展方針，這一方針發(fā)揮了重要的宏觀指導作用，但在新形勢下需要與時俱進地予以優(yōu)化

城市發(fā)展方針是指導城市持續(xù)健康發(fā)展、把握城市發(fā)展大局與方向的總體綱領。處在不同發(fā)展階段的城市需要與之相適應的城市發(fā)展方針來指導。

20世紀80年代以來我國實施了“嚴格控制大城市、合理發(fā)展中等城市和小城市、積極發(fā)展小城鎮(zhèn)”的城市發(fā)展方針，經過30余年的實施，對加快我國城鎮(zhèn)化健康發(fā)展、形成城鎮(zhèn)化發(fā)展總格局及城市建設均發(fā)揮了重要的宏觀指導作用，但這一發(fā)展方針在新形勢下需要與時俱進地予以優(yōu)化，需要提出一個符合城鎮(zhèn)化發(fā)展客觀現(xiàn)實和未來發(fā)展目標的指導方針，以此指導形成城鎮(zhèn)化發(fā)展的新格局，確保未來中國走集約、智能、綠色、低碳的新型城鎮(zhèn)化發(fā)展道路。

大中城市貢獻率上升與城市群發(fā)展實際

第六次全國人口普查(2010年)數(shù)據表明，目前我國市區(qū)常住人口超過50萬的大城市已由1990年的59個增加到2010年的242個，20年凈增加了183個，占城市總數(shù)的比重由12.63%提升到36.83%。在大城市中，市區(qū)常住人口超過1000萬人的超巨型城市從無到有，增加了6個，它們分別是上海、北京、重慶、天津、廣州和深圳，500萬～1000萬人的超大城市由1990年的2個增加到2010年的10個，200萬～500萬人的特大城市由7個增加到37個，100萬～200萬人的大城市由22個增加到83個，50萬～100萬人的大城市由28個增加到106個。

從不同規(guī)模城市對國家城鎮(zhèn)化的貢獻分析，50萬人口以上的大城市對國家城鎮(zhèn)化的貢獻由1990年的27.01%提高到2011年的46.09%，20萬～50萬人口的中等城市對國家城鎮(zhèn)化的貢獻由1990年的12.07%提高到2011年的13.85%，而小城市對國家城鎮(zhèn)化的貢獻則由1990年的10.72%降低到2011年的3.63%，小城鎮(zhèn)對國家城鎮(zhèn)化的貢獻由1990年的50.2%降低到2011年的36.44%。

可見，過去20多年我國大中城市對國家城鎮(zhèn)化的貢獻由1990年的39.08%提升到2011年的59.94%，而小城市和小城鎮(zhèn)對國家城鎮(zhèn)化的貢獻卻在下降，由1990年的60.92%猛降到2011年的40.07%。這種貢獻與我國現(xiàn)行城鎮(zhèn)化發(fā)展方針也不相符，從而導致了一系列城市病問題的出現(xiàn)。

現(xiàn)行城市發(fā)展方針缺少對城鎮(zhèn)化重點地區(qū)“城市群”的基本表述。現(xiàn)行城市發(fā)展方針的提出時間是在20世紀80年代前后，當時中國城市群尚未發(fā)育起來，經過近30年的發(fā)展，中國城市群作為全國重點開發(fā)區(qū)和優(yōu)化開發(fā)區(qū)，不但發(fā)育成為主宰國家經濟發(fā)展的戰(zhàn)略重點地區(qū)，而且2005～2015年連續(xù)10年的“十一五”規(guī)劃、“十二五”規(guī)劃兩個國家五年規(guī)劃中都將城市群作為加快推進國家城鎮(zhèn)化的主體空間形態(tài)。可以肯定地說，中國的城市群不僅主宰著今天和今后國家城鎮(zhèn)化發(fā)展的總體格局，而且影響著世界城市群的格局重組和世界城市化的未來，而現(xiàn)行的城市發(fā)展方針受中國城鎮(zhèn)化發(fā)展階段和歷史所限并未將城市群納入到城鎮(zhèn)化發(fā)展的大方針中去。

城市規(guī)模劃分標準與行政區(qū)劃的協(xié)調

現(xiàn)行城市發(fā)展方針對大、中、小城市的劃分標準需結合實際調整。1989年制定的《中華人民共和國城市規(guī)劃法》第4條規(guī)定，大城市是指市區(qū)和近郊區(qū)非農業(yè)人口50萬以上的城市，市區(qū)和近郊區(qū)非農業(yè)人口在20萬～50萬之間的為中等城市，低于20萬的為小城市。由于該法已于2008年1月1日廢止，而于2008年實施的《中華人民共和國城鄉(xiāng)規(guī)劃法》并沒有設定城市規(guī)模的條文，只是在第4條提出“縣級以上地方人民政府應當根據當?shù)亟洕鐣l(fā)展的實際，在城市總體規(guī)劃、鎮(zhèn)總體規(guī)劃中合理確定城市、鎮(zhèn)的發(fā)展規(guī)模、步驟和建設標準”。

由于沒有明確的法規(guī)約束，導致我國不同規(guī)模的城市出現(xiàn)了無限制的隨意擴大的趨向。尤其是對市區(qū)常住人口超過100萬人、500萬人、1000萬人的超大與特大城市，仍然按照50萬人的大城市配建基礎設施和公共服務設施的做法顯然不合理，這是導致大城市和特大城市出現(xiàn)一系列城市病高發(fā)的主要原因之一。

現(xiàn)行城市發(fā)展方針指導下的城市體系規(guī)模結構與行政區(qū)劃如何協(xié)調也是不容回避的問題。城市規(guī)模直接影響著城市基礎設施和公共服務設施配置標準與規(guī)模，合理的城市規(guī)模是城市建設和保障城市運行效率提高的重要前提。近30多年來，我國各類城市總數(shù)由1980年的223個增加到2011年的656個，其中直轄市由3個增加到4個，地級市由107個增加到283個，縣級市由113個增加到369個。

從數(shù)量對比關系分析，2011年全國副省級以上城市：地級市：縣級市的比例為2.89%：40.79%：56.25%，而同年全國大城市：中等城市：小城市為35.01%：40.33%：24.66%，二者存在著明顯的不協(xié)調和不匹配關系。由于受行政區(qū)劃調整限制，我國目前存在著東中部地區(qū)一些鎮(zhèn)的常住人口規(guī)模超過了20萬～50萬人，但仍為鎮(zhèn)的建制，仍然按照鎮(zhèn)規(guī)劃標準設置基礎設施和公共服務設施，這種情況導致了已達到建市標準的鎮(zhèn)超負荷承載著大城市的所有功能。

調整發(fā)展方針與優(yōu)化發(fā)展格局

針對以上問題，我們應采取以下對策：

一是調高大、中、小城市規(guī)模劃分標準，調整并推行新的城市發(fā)展總體方針。結合我國城市發(fā)展規(guī)模總體偏大的現(xiàn)實情況，建議立足國家資源環(huán)境承載力和城鎮(zhèn)化的國情，以共用城市基礎設施和公共服務設施的市區(qū)常住人口為基本劃分依據，適當調高我國不同規(guī)模城市的劃分標準，將中國城市劃分為超大城市(市區(qū)常住人口≥1000萬人)、特大城市(介于500萬～1000萬人)、大城市(介于100萬～500萬人)、中等城市(介于50萬～100萬人)、小城市(介于10萬～50萬人)、小城鎮(zhèn)(小于10萬人)共6個規(guī)模等級標準。

以此為依據，可將新形勢下我國城市發(fā)展總體方針調整為：引導發(fā)展城市群，嚴格控制超大和特大城市，合理發(fā)展大城市，鼓勵發(fā)展中等城市，積極發(fā)展小城市和小城鎮(zhèn)，形成城市群與大、中、小城市及小城鎮(zhèn)協(xié)調發(fā)展的城鎮(zhèn)化發(fā)展新格局。把城市群繼續(xù)作為推進我國城鎮(zhèn)化積極穩(wěn)妥發(fā)展的主體空間形態(tài)，把小城鎮(zhèn)作為我國推進城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展、農民市民化的主要陣地和提升城鎮(zhèn)化發(fā)展質量的重要手段。

二是調整國家城鎮(zhèn)體系等級規(guī)模結構，優(yōu)化形成健康的城鎮(zhèn)化發(fā)展格局。

以新的城市發(fā)展總體方針為指導，以第六次全國人口普查中各地級市市轄區(qū)常住人口為基本依據，規(guī)劃未來將形成由20個城市群(長江三角洲城市群、珠江三角洲城市群、京津冀城市群、長江中游城市群、成渝城市群、遼中南城市群、山東半島城市群、海峽西岸城市群、中原城市群、哈長城市群、江淮城市群、關中城市群、北部灣城市群、太原城市群、呼包額榆城市群、黔中城市群、滇中城市群、蘭白西城市群、天山北坡城市群、寧夏沿黃城市群)、10個超大城市(上海、北京、天津、廣州、重慶、深圳、武漢、南京、西安、成都)、20個特大城市、150個大城市、220個中等城市、300個小城市以及上萬個小城鎮(zhèn)組成的6級國家城市規(guī)模結構新體系。并對未來每個城市容許達到的規(guī)模給予宏觀指導和剛性規(guī)模約束，以便從國家城鎮(zhèn)化安全角度為城市規(guī)劃與建設提供科學依據。

三是嘗試建立民族自治市，融入國家城鎮(zhèn)化發(fā)展的大局。順應城市規(guī)模劃分標準的調整，從加快國家全面建成小康社會和全域城鎮(zhèn)化發(fā)展的戰(zhàn)略目標出發(fā)，在民族自治法許可的條件下，以加快少數(shù)民族地區(qū)城鎮(zhèn)化發(fā)展進程為戰(zhàn)略目標，嘗試在全國30個民族自治州中選擇條件成熟的自治州撤州建市，建成地級民族自治市，在120多個民族自治縣中選擇條件成熟的自治縣撤縣建市，建立縣級民族自治市，確保少數(shù)民族地區(qū)快速融入到國家城鎮(zhèn)化發(fā)展的大格局中去。

四是鼓勵發(fā)展小城市和小城鎮(zhèn)，作為就近就地有序轉移農民市民化的首選地。

目前，小城市和小城鎮(zhèn)對國家城鎮(zhèn)化的貢獻在快速下降，分別由1990年的10.72%和50.2%下降到2011年的3.63%和36.44%，但小城市和小城鎮(zhèn)恰恰是未來國家城鎮(zhèn)化進程中資源環(huán)境承載能力相對較大、城市化成本最小、進城門檻最低的地區(qū)，只要國家制定一系列扶持小城市和小城鎮(zhèn)產業(yè)發(fā)展的優(yōu)惠政策，下大力氣通過產業(yè)和服務轉移，給小城市和小城鎮(zhèn)增加就業(yè)機會，就完全可以將小城市作為就近有序低成本轉移農業(yè)人口、實現(xiàn)農民市民化的首選地，把小城鎮(zhèn)作為就地轉移農業(yè)人口、實現(xiàn)農民鎮(zhèn)民化的首選地。

確保小城市和小城鎮(zhèn)對國家城鎮(zhèn)化的貢獻穩(wěn)定在50%左右，這將大大減輕超大城市和大城市的承載負荷，有效地緩解日益嚴重的城市病。

五是賦予國家城市發(fā)展方針本有的法律地位，增加其權威性和科學性。面對我國城鎮(zhèn)化進程中日益嚴峻的資源環(huán)境壓力，未來城鎮(zhèn)化進程必須把提升城鎮(zhèn)化發(fā)展質量作為重中之重，把緩解和根治城市病作為重要抓手，以嚴謹?shù)目茖W態(tài)度從理論上、實踐上深入研究城市發(fā)展的階段性規(guī)律，科學制定相對應的城市發(fā)展方針。

考慮到新的《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》刪除了《城市規(guī)劃法》中關于城市發(fā)展方針的描述，建議在新的《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》中增加城市發(fā)展方針的內容，賦予城市發(fā)展方針本有的法律地位，以其權威性和科學性指導我國城鎮(zhèn)化積極穩(wěn)妥地健康發(fā)展。□文/方創(chuàng)琳(本文研究得到國家社科基金重大項目(13&ZD027)資助)